Subskrybuj nas na Youtube
Wiem, że nie można mieć wszystkiego od razu. Ale jeśli ogłoszony projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej wejdzie w życie, zaczniemy źle i ryzykownie. Idziemy dokładnie pod prąd, wbrew światowym trendom i dorobkowi
/>
/>
OPINIE Okiem obywatela
O poradnictwie prawnym oraz projekcie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej pisałem miesiąc temu („Poradnictwo prawne to także inwestycja”, Prawnik z 30 stycznia 2015 r.). Głosy i argumenty, a czasem zarzuty, formułowane w debacie publicznej, wymagają jednak odniesienia się. Zwłaszcza gdy płyną ze strony tak prominentnych prawników jak prezes Krajowej Rady Radców Prawnych (D. Sałajewski, „Nie debatować. Pomagać”, „Rzeczpospolita” z 7 lutego 2015 r.), czy reprezentanci Naczelnej Rady Adwokackiej (R. Kusz, R. Dębowski, „Aby interes publiczny zwyciężył”, „Rzeczpospolita” z 12 lutego 2015 r.).
Dziś mamy projekt w jego ostatecznym, na tym etapie, kształcie. Po fazie konsultacji i kilkukrotnych zmianach opuścił on Ministerstwo Sprawiedliwości i czeka, by stanąć na Radzie Ministrów. Już w dniu jego ogłoszenia premier Ewa Kopacz powiedziała, że ma on jej pełne poparcie. Można się zatem spodziewać, że szybko trafi do Sejmu (gdzie prace, także ze względu na kalendarz wyborczy, będą energiczne) i niedługo stanie się prawem.
O projekcie i proponowanych w nim rozwiązaniach warto dyskutować także dlatego, że dotąd było na to bardzo mało czasu. Dokument powstał szybko i był już dwukrotnie zmieniany. Pierwszą wersję upubliczniono w grudniu 2014 r., kolejną (efekt prac z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej) – 6 lutego. Ostatnia, z 19 lutego, uwzględnia niektóre postulaty zgłoszone podczas konsultacji publicznych i konferencji uzgodnieniowych. W ostatniej chwili pojawiły się, w związku z czym nie podlegały konsultacjom, projekty rozporządzeń wykonawczych do ustawy (z datą 18 lutego 2015 r.). Wszystko dzieje się zatem błyskawicznie.
Propozycje ministerstwa
Projekt ustawy zakłada, że w Polsce powstaną dwa niezależne systemy. W ramach systemu nieodpłatnej pomocy prawnej w ponad 1500 punktach na poziomie gmin i powiatów mają dyżurować opłacani przez państwo adwokaci i radcy prawni. Ich zadaniem będzie pomoc prawna dla osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej (którym w ciągu 12 poprzedzających miesięcy przyznano świadczenie), osób uprawnionych do korzystania z karty dużej rodziny (rodziny z przynajmniej trójką dzieci, niezależnie od dochodu) oraz tych, które są zagrożone wystąpieniem klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej lub awarii technicznej (art. 3).
System nieodpłatnej informacji prawnej dla osób fizycznych (wszystkich) ma przybrać postać infolinii – jej organizację i funkcjonowanie zapewni minister sprawiedliwości, a wojewodowie uruchomią wojewódzkie centra informacji prawnej, w których znajdą się stanowiska osób udzielających informacji (art. 15–19). Na wdrożenie ustawy przewidziano ponad miliard złotych w perspektywie 10 lat.
W trakcie prac nad projektem wprowadzono do niego różne zmiany. Poszerzono m.in. krąg adresatów pomocy (o rodziny wielodzietne). Przewidziano, że do ok. 20 proc. punktów pomocy prawnej będą mogły prowadzić wyłonione w konkursach organizacje pozarządowe (porad w tych punktach będą mogli udzielać też tylko adwokaci i radcy prawni). Do projektu dodano również jeden artykuł dotyczący edukacji prawnej społeczeństwa (art. 23). Zgodnie z nim zadaniem organów administracji publicznej jest podejmowanie działań edukacyjnych zmierzających do zwiększenia świadomości prawnej, w tym promowanie wiedzy o pozasądowym rozwiązywaniu sporów. Zadanie to powinno być realizowane w szczególności przez organizacje pozarządowe, wybierane w trybie otwartego konkursu ofert. To ważny element projektu, choć ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie nakłada na nikogo żadnych konkretnych zobowiązań.
O co toczy się spór?
Tocząca się wokół projektu debata ma dwa wymiary: rzeczowej rozmowy oraz kierowania pod adresem adwersarzy niewybrednych ataków. Przedstawiciele NRA (w tekście wspomnianym wyżej) mówią o INPRIS jako „fundacji aktywnie zaangażowanej w to, by system przedsądowej pomocy prawnej opierał się na niewykwalifikowanych prawnikach, studentach i nieprawnikach po kursach przygotowawczych”. Powiało szkołą Duracza... Trudno o większy fałsz.
INPRIS jest think tankiem, nie zajmuje się świadczeniem porad, ale bada, analizuje, dostarcza wiedzy, jest rzecznikiem tworzenia prawa w oparciu o dane (polityki opartej na dowodach). Twórcy INPRIS są zaangażowani w starania na rzecz systemowej reformy pomocy prawnej od kilkunastu lat. Dlaczego krytykujemy niektóre rozwiązania i z uporem maniaka upominamy się o rozważenie licznych konkretnych propozycji? Otóż chcemy, by powstał zaczyn systemu sensownego, byśmy już na starcie nie popełnili poważnych błędów, żebyśmy rozsądnie dysponowali niemałymi publicznymi środkami. Naiwnie? Idealistycznie? Może tak, ale uważamy, że warto.
W dyskusji głos zabierają podmioty bezpośrednio zainteresowane takim a nie innym kształtem systemu. Należą do nich samorządy adwokatów i radców prawnych oraz instytucje i organizacje zajmujące się poradnictwem. Ich działania noszą bądź mogą nosić znamiona rzecznictwa czy lobbingu. I nie ma w tym nic złego, o ile mamy do czynienia z rzeczowymi argumentami, a nie fałszywymi oskarżeniami.
Jakie są zatem główne obszary sporu? Wymienię tylko kilka, literatura na ten temat jest już w Polsce dość bogata, obyśmy tylko chcieli z niej korzystać. Odwołam się przy tym także do wypowiedzi, które padły podczas Kongresu Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego zorganizowanego w lutym przez INPRIS, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wraz z organizacjami partnerskimi. W wydarzeniu tym, przypomnę, udział wzięło ponad 250 osób związanych z poradnictwem.
Po pierwsze – dla kogo?
Po pierwsze i najważniejsze – komu ma tworzony system służyć, jakie problemy ma rozwiązywać? W sferze haseł jest lepiej niż dobrze. Uzasadnienie, prezentacje proponowanych rozwiązań mówią o pomocy prawnej dla osób wykluczonych, ubogich, o zapewnieniu równości wobec prawa, realizacji prawa do sądu i pomocy prawnej. Jednak sam projekt zakłada ograniczenie wsparcia (poza wyjątkami) do osób objętych pomocą społeczną. Wedle badaczy, ale i przedstawicieli samorządów terytorialnych, w tym reprezentantów ośrodków pomocy społecznej, ta grupa stanowi do ok. 20 proc. potrzebujących (warto zaznaczyć, że osoby te już są objęte wsparciem w ośrodkach pomocy społecznej czy powiatowych centrach pomocy rodzinie). Zostawiamy natomiast na marginesie pozostałe 80 proc. potrzebujących, w tym tych, którzy aktualnie korzystają z różnych form pomocy (tam gdzie ona jest).
Autorzy projektu nie zamierzają rzecz jasna likwidować istniejących form poradnictwa i pomocy prawnej, a nawet zachęcają do kontynuacji działań (art. 2). Tyle tylko, że w momencie kiedy powstanie „system państwowy” jest bardzo prawdopodobne, iż wielu donatorów istniejących rozwiązań się wycofa – nie zbadano tego. Będziemy zatem mieli mniej, a nie więcej...
Przy tym eksperci (jak dr hab. W. Florczak z UJ czy dr J. Winczorek z UW) twierdzą (i wyliczają!), że grupa osób objętych pomocą społeczną w żadnej mierze nie ma takiego zapotrzebowania na porady, jak oferowane w ramach tworzonego systemu, że koszty są znacznie przeszacowane. Co to oznacza? Że w części będziemy płacić adwokatom i radcom za puste dyżury (bo projekt zakłada wynagrodzenie za godzinę pozostawania w gotowości, a nie poradę). Chętnie zapoznałbym się z wyliczeniami autorów projektu dotyczącymi potrzeb prawnych adresatów regulacji, ale ich nie ma!
Być może pod wpływem krytyki dotyczącej przeszacowania kosztów w drugiej wersji projektu do kręgu adresatów dodano posiadaczy karty dużej rodziny. Tym samym zwiększono odsetek potrzebujących objętych systemem, choć znów nie wiemy o ile, bo brak badań. Nie zastosowano też kryterium majątkowego.
Skutek? Pomocy nie uzyska nieporadny, ubogi emeryt, jeśli nie jest klientem opieki społecznej. Uzyskam ją ja, choć stać mnie na prawnika (i oby stan ten trwał), bo jestem też posiadaczem karty dużej rodziny. Istnieje naprawdę duże ryzyko, wyrażane przez badaczy i praktyków poradnictwa, że źle określona grupa odbiorców wyeliminuje wielu potrzebujących i przyniesie dużo szkód. Istnieją możliwości (a i propozycje wyliczeń) objęcia szerszej grupy przy tych samych kosztach. Odpowiednie posługiwanie się kryteriami podmiotowymi (komu służy pomoc) i przedmiotowymi (w jakich sprawach) pozwala na bezpieczne zaplanowanie wydatków bez ryzyka wywrócenia się systemu. Jeden z autorów ustawy podczas konferencji uzgodnieniowej na pytanie, dlaczego do grona adresatów dodano rodziny wielodzietne, odpowiedział, że łatwo je skontrolować (bo kartę dużej rodziny się ma albo nie). Wolałbym jednak, żeby decydowały potrzeby prawne ludzi, a nie łatwość ich kontroli.
Już tylko na marginesie można dodać, że grupa adresatów systemu, czyli osób objętych pomocą społeczną, jest bardzo specyficzna. Planując dla niej pomoc, warto zasięgnąć opinii fachowców (bo nie jest to domena Ministerstwa Sprawiedliwości).
Po drugie – przez kogo?
Zupełnie oczywiste jest, że do świadczenia pomocy prawnej przygotowani są adwokaci i radcy prawni. Nie wyobrażam sobie systemu, który eliminuje przedstawicieli tych zawodów. Rzecz nie wymagałaby komentarza, ale z głosów przedstawicieli samorządu można wysnuć wniosek, że to oni, a nie projekt, czują się zaatakowani. Bez adwokatów i radców prawnych taki system nie może działać. Rzecz nie w tym, czy adwokaci i radcy, ale do czego adwokaci i radcy są potrzebni.
Zgodnie z projektem każdy uprawniony, niezależnie od problemu, sprawy, jaką ma, będzie szedł od razu do adwokata czy radcy. A ludzie, jak wiadomo, spraw mają wiele i różnych. Nie wszystkie wymagają pomocy prawnika. Stąd potrzebna jest osoba pierwszego kontaktu, która tam gdzie może sama informuje interesanta, odsyła go do odpowiedniej instytucji, a w sytuacjach, które wymagają analizy przez adwokata, kieruje do odpowiedniej osoby (na świecie nazywa się to triage). Skoro sprowadzamy system, co trzeba ocenić bardzo dobrze, na poziom powiatów (we współpracy z gminami), to tam mogłaby taka osoba pierwszego kontaktu być (już działają we wszystkich powiatach czy to powiatowe centra pomocy rodzinie, czy rzecznicy konsumentów). Taki punkt w powiecie mógłby organizować sam powiat albo zlecać jego prowadzenie wyspecjalizowanym organizacjom. Takie rozwiązania zakładały wcześniejsze projekty ministerstwa czy Zielona Księga opracowana w Kancelarii Prezydenta RP. Opłacenie wyspecjalizowanej osoby pierwszego kontaktu jest tańsze niż płacenie adwokatom i radcom za zajmowanie się sprawami, do których nie są potrzebni, czy, upraszczając, informowanie o adresach instytucji. Mają w tej mierze dużo przemyśleń przedstawiciele Związku Powiatów Polskich (mówił o tym wielokrotnie ich reprezentant G. Kubalski), których krytyczne uwagi do projektu ustawy nie spotkały się ze zrozumieniem.
Po trzecie – systemowo
Odmieniamy w debacie słowo system przez wszystkie przypadki. Bo rzeczywiście potrzebujemy rozwiązań systemowych, gwarantujących równy dostęp do pomocy prawnej dla potrzebujących. Ale elementów myślenia systemowego jest w projekcie mało. Ustawa tworzy sieć punktów pomocy prawnej oraz infolinię z informacją prawną, ale jedno z drugim nie ma nic wspólnego, nie współgra, a działa osobno. A mogłaby infolinia właśnie stanowić namiastkę wspomnianej procedury triage. Oba rozwiązania z kolei nie mają nic wspólnego z pomocą prawną z urzędu. Tworzymy niezależne byty, stosujemy różne kryteria dostępu do pomocy, a to są ci sami potrzebujący, czasem te same problemy i sprawy. I nie znaczy to, że trzeba to wszystko połączyć od razu, czasem do pewnych rozwiązań dochodzi się dłużej, ale trzeba mieć jakąś perspektywę i plan. W projekcie tego brak.
By mówić o systemie, powinien być także ktoś, kto patrzy nań z lotu ptaka, lubię używać terminu – gospodarz problematyki. Tak jak lokalnie mógłby to być powiat, tak centralnie powinna to być instytucja, która bada, czy system działa dobrze, czy adresuje rzeczywiste problemy, czy jest efektywny, czy gwarantuje odpowiednią jakość pomocy. Zadań dla gospodarza jest wiele (są na ten temat dostępne publikacje). By była to osobna Rada Pomocy Prawnej, w Polsce nie ma szans – do nikogo nie trafiają argumenty, że kilka procent nakładów poniesionych na radę przynosi oszczędności przez działanie efektu skali, przez wynikające z badań odpowiednie zmiany działania systemu. Ale niechby to było Ministerstwo Sprawiedliwości, któremu ustawa nakazywałaby pełnienie odpowiedniej roli i nakładała odpowiednie zadania. Niestety, ministerstwo w tej sprawie wycofuje się. Projekt ustawy zakłada nie cykliczne, ale jednorazowe badania wprowadzonych rozwiązań, na podstawie danych statystycznych.
A skoro o danych mowa. W rozwiniętych systemach poradnictwo to kopalnia wiedzy o problemach społecznych, o lukach w prawie, złych przepisach. Już dziś jest tak ono wykorzystywane i w Polsce, choć nieczęsto. Ale przykłady Gdyni czy Wrocławia, choć i mniejszych miejscowości, pokazują, że wiedza płynąca z poradnictwa pomaga w tworzeniu lokalnych polityk. Czy tworzony „system” to uwzględnia i z tej szansy korzysta? Nie. Ustawa mówi (art. 11), że prawnik dokumentuje na karcie nieodpłatnej pomocy prawnej każdy przypadek udzielenia pomocy w zakresie danych dotyczących czasu trwania i formy nieodpłatnej pomocy oraz dziedziny prawa, której dotyczyła. Dodatkowo (art. 14) ustawodawca wzywa ministra sprawiedliwości, by wymogi odnoszące się do dokumentowania udzielenia pomocy „były jak najprostsze”. I takie są, projekt karty wymienia 11 kategorii spraw (plus rubryka inne). Da to pewien obraz, w jakich dziedzinach prawa pomoc jest najbardziej potrzebna, ale żadnych pogłębionych analiz w oparciu o takie zestawienie nie będzie można zrobić. Tymczasem już dziś w ramach różnych inicjatyw poradniczych (przy wykorzystaniu dorobku zagranicznego) zbiera się znacznie bardziej szczegółowe dane (robią to na przykład prawnicy w ramach działań w Akademii Iuris). Dla osoby udzielającej regularnie pomocy wybranie odpowiedniej, znacznie bardziej szczegółowej rubryki nie stanowi żadnego problemu. Takie zebrane i zagregowane dane mogą pokazać problemy, trendy itp. Informacja, że udzielono 15-minutowej czy godzinnej pomocy prawnej w dziedzinie prawa pracy, czy „z zakresu ubezpieczeń społecznych, prawa do opieki zdrowotnej oraz sprawy emerytalno-rentowe” (to naprawdę jedna kategoria!) pokaże niewiele.
Brak systemu zbierania informacji o klientach spowoduje z kolei jego nadużywanie. Od kilku osób – praktyków słyszałem, że część klientów będzie kursowała pomiędzy punktami pomocy wszędzie opowiadając tę samą historię, zabierając czas adwokatom i radcom i porównując wyniki porady. Wedle Ministerstwa Sprawiedliwości (taki argument padł na konferencji uzgodnieniowej) danych nie pozwala zbierać GIODO (powoływano się na konkretne pismo). Aż dziw, że w Polsce działa system ochrony zdrowia, gdzie zbierane dane są równie wrażliwe. Oczywiście tam, gdzie chodzi o dane osobowe, na dodatek wrażliwe, potrzebna jest szczególna ostrożność i staranność, ale nie po prostu wycofanie się.
Po czwarte – pod kontrolą i efektywnie
To temat, który wzbudza duży opór w samorządach prawniczych. I nie dziwi mnie to, bo tak było i jest we wszystkich krajach, gdzie wprowadzano i wprowadza się mechanizmy kontroli pracy prawników opłacanych z publicznych środków. Wszędzie jest etyka zawodowa, wszędzie są samorządowe sądy dyscyplinarne. A jednak tam, gdzie państwo płaci prawnikom z publicznych środków, ma obowiązek sprawdzania (w naszym – płacących jako podatnicy – imieniu), czy pieniądze wydatkowane są właściwie i czy jakość oferowanych usług jest odpowiednia. To jest w wielu krajach standard. Musimy też pamiętać, że w przypadku pomocy prawnej nieodpłatnej klienci są mniej skorzy do kontroli poczynań prawnika (jak to jest w przypadku klientów prywatnych). Sprawa jest oczywiście delikatna ze względu na szczególną relację klient-prawnik, na tajemnicę zawodową, dlatego przyjmowane rozwiązania są uzgadniane z samorządami. Ale taka kontrola jest potrzebna (przybiera różne formy, np. peer review, czyli kontroli przez innych adwokatów, formę certyfikacji, formę sprawdzania spełniania określonych standardów – ot, jak choćby ten, by klient, którego sprawę prowadzimy z urzędu, miał założone akta adwokackie).
Do decyzji, jaki system kontroli wprowadzić, potrzebny jest właśnie gospodarz problematyki, partner dla samorządów zawodowych. Do kontroli potrzebna jest także jakaś dokumentacja sprawy, nie tylko informacja, w jakiej dziedzinie udzielono pomocy i ile minut to trwało. Nie są to problemy łatwe do rozwiązania, trzeba być bardzo ostrożnym, ale wymagają podjęcia. Oczywiście, że to podraża działanie systemu. Ale ile stracimy, gdy kontroli nie będzie? Kto to zbada i jak? Świat to już przerabiał i lista naruszeń, sposobów naciągania systemu nie tylko przez klientów, ale i przez prawników, jest długa. Dlaczegóż u nas miałoby być inaczej, czy jesteśmy uczciwsi od Holendrów, Kanadyjczyków, Anglików czy Szkotów? Autorzy projektu ustawy w ogóle tej problematyki nie biorą pod uwagę.
Po piąte – doświadczenia zagraniczne
Na koniec kilka słów o ignorowaniu światowego dorobku. Systemy poradnictwa prawnego funkcjonują w wielu krajach od dziesiątków lat. Wiele już przeszli, wiele zbadali, są na ten temat biblioteki literatury, danych, wzorców do zaadaptowania. W części te doświadczenia polscy naukowcy dr J. Winczorek i dr M. Araszkiewicz, przybliżyli polskiemu czytelnikowi, analizując światowy dorobek i literaturę. Dlaczego autorzy ustawy z tego nie korzystają, dlaczego tworzą swój system, ignorując ogromne światowe doświadczenie, trudno zgadnąć. Kontekst zagraniczny zawiera zaledwie 13-stronicowy dokument, załącznik do oceny skutków regulacji, który opisuje pokrótce kształt systemu w kilku wybranych państwach (skupiając się na tym, kto i komu pomocy udziela). Zainteresowanym polecam zatem poza stroną INPRIS, gdzie można znaleźć wiele materiałów, stronę ILAG. International Legal Aid Group jest międzynarodową grupą zrzeszającą praktyków (decydentów, dyrektorów) i badaczy z ponad 24 krajów zajmujących się nieodpłatną pomocą prawną. Jej członkowie spotykają się co dwa lata (od ponad 20 lat), by dyskutować o tym, jak najlepiej zorganizować systemy nieodpłatnej pomocy prawnej. Nawet pobieżna lektura materiałów zawartych na stronie ILAG pokaże, jak duży jest światowy dorobek. Jest zresztą wiele innych źródeł wiedzy.
Kilkoro z ekspertów zagranicznych zapytaliśmy, co by doradzili Polsce (pytaliśmy w czasie, kiedy przepadały kolejne projekty regulacji, a głównym powodem zdawał się być brak środków). Powstały różne ciekawe opracowania, na uwagę zasługuje choćby ekspertyza sporządzona pod kierunkiem prof. M. Barendrechta „Porady prawne w Polsce: sugestie wynikające z praktyki międzynarodowej”, Warszawa 2012.
Nie od razu Kraków zbudowano
Wiem, że nie można mieć wszystkiego od razu, że czasem warto po prostu zacząć, by krok po kroku zbliżać się do wymarzonych celów. Ale jeśli omawiany projekt stanie się prawem, zaczniemy źle i ryzykownie. Idziemy dokładnie pod prąd, dokładnie wbrew światowym trendom i dorobkowi, ignorując go. Kolejne przykłady? W Holandii znaczna część potrzebujących pomocy prawnej trafia do mediatora (takiego samego usługodawcy jak adwokat), u nas o mediacji w ramach systemu nikt nawet nie mówi, wedle ustawy (art. 23) to edukacja ma promować wiedzę o pozasądowym rozwiązywaniu sporów, ale system takiej możliwości nie stwarza.
W wielu krajach dopracowują elektroniczne systemy informacyjne wspomagające poradnictwo, platformy informatyczne – odpowiedni system zaspokaja potrzeby wielu osób, jest znacznie tańszy niż porady osobiste, bo działa efekt skali, można go wykorzystywać w całym kraju. Nasz projekt milczy na ten temat, nie przewiduje nawet stworzenia bazy danych, z której mogliby korzystać zarówno prawnicy, jak i udzielający informacji prawnej. Pominięcie tej problematyki jest całkowicie zaskakujące w świetle światowych trendów. Opracowanie nowego systemu mogłoby być wręcz rozpoczęte właśnie od stworzenia kompleksowej strony internetowej zapewniającej przecież dostęp do informacji prawnej nieograniczonej liczbie osób, 24 godziny na dobę (tak m.in. sugerują eksperci zagraniczni).
Na świecie prowadzą projekty pilotażowe, badają, zastanawiają się, jaki system jest najbardziej efektywny, my decydujemy się, by sprawozdawczość systemu była jak najprostsza, w związku z czym nie będziemy mieli danych do rzetelnej analizy sytuacji. Takie przykłady można niestety mnożyć. Wierzę (choć coraz słabiej), że jest jeszcze czas, by przynajmniej niektóre zmiany wprowadzić, by dodać choć kilka elementów, które przynajmniej w części pozwolą na późniejszy rozwój tworzonego systemu w oparciu o rzetelne dane.
Pomocy nie uzyska nieporadny, ubogi emeryt, jeśli nie jest klientem opieki społecznej. Uzyskam ją ja, choć stać mnie na prawnika (i oby stan ten trwał), bo jestem też posiadaczem karty dużej rodziny
Zatrudnienie wyspecjalizowanej osoby pierwszego kontaktu jest tańsze niż płacenie adwokatom i radcom za zajmowanie się sprawami, do których nie są potrzebni