Pogodzić potrzeby ludzi i ekologię: to nie takie proste

Wyznaczenie obszarów chronionej przyrody często uniemożliwia zabudowę terenu. Nie zawsze jednak jest to bezwzględny zakaz, regulacje przewidują w tym zakresie wyjątki

CYKL: SAMORZĄD W PROCESIE INWESTYCYJNO-BUDOWLANYM. WYBRANE ZAGADNIENIA (CZ. 3)

Myślą przewodnią zagadnień ekologicznych jest tzw. zasada zrównoważonego rozwoju. Określona ona została w art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Chodzi o powiązanie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju z potrzebą ochrony środowiska. Jednym z jego elementów jest przyroda. Realizacja inwestycji budowlanych podlega więc ograniczeniom wynikającym z regulacji w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.) formami ochrony przyrody są m.in.:

parki narodowe,

rezerwaty przyrody,

parki krajobrazowe,

obszary chronionego krajobrazu,

obszary Natura 2000.

Zakaz z wyjątkiem

Na terenie parków narodowych oraz rezerwatów przyrody zabroniona jest budowa lub rozbudowa obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Tak wynika z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Na obszarach tych zabrania się także: prowadzenia działalności wytwórczej, handlowej i rolniczej, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w planie ochrony; zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody; zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Wprawdzie w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wprowadzono na terenie parku narodowego bezwzględny zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, to jednak art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. przewidział wyjątki od tej zasady. Zakaz ten nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z kodeksem cywilnym (wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1805/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W otulinie

Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się jego otulinę, czyli strefę ochronną, ustaloną indywidualnie dla danej formy w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Jak wyjaśnia Krzysztof Chyba, radca prawny, zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Z kolei Aleksandra Majchrzak z Ministerstwa Środowiska stwierdza, że nie ma katalogu zakazów dotyczących inwestycji budowlanych w otulinie parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Decyzję o budowie w otulinie podejmuje wójt, burmistrz, prezydent miasta w uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego lub w przypadku rezerwatu – z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, oceniając wpływ przedsięwzięcia na przyrodę obszaru chronionego – dodaje.

Jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 590/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), mając na uwadze cel otuliny, należy przyjąć, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na tym terenie przesądza brak możliwości pogodzenia jej z funkcją ochronną tej strefy.

Uchwała sejmiku

Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania i popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Jego utworzenie lub powiększenie następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Akt ten określa nazwę parku, obszar, przebieg granicy i otulinę, szczególne cele ochrony oraz zakazy.

– Katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie parku krajobrazowego, znajduje się w art. 17 u.o.p. Można zatem zrealizować inwestycję budowlaną na jego terenie, jeśli nie narusza ona ograniczeń zawartych w uchwale sejmiku województwa o jego utworzeniu – podkreśla Aleksandra Majchrzak. Zakazy mogą, ale nie muszą być wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego.

Lista obostrzeń

Katalog ograniczeń na terenie parku krajobrazowego, o którym mowa w art. 17 u.o.p. ma charakter zamknięty. Oznacza to, że sejmik może wprowadzić tylko takie, jakie są w tym przepisie wymienione, nie może tworzyć innych. Może wybrać konkretne ograniczenia z listy albo w ogóle ich nie ustanawiać.

Zgodnie z art. 17 u.o.p. w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone przykładowo takie ograniczenia, jak:

wwykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

wdokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

wbudowanie nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

wlokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

W parku krajobrazowym może być także zakazana realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.).

Ograniczenia dotyczące realizacji inwestycji budowlanych mogą występować także na obszarze chronionego krajobrazu. Chodzi o wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy z uwagi na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru.

– Ograniczenia, jakie mogą obowiązywać na terenie obszaru chronionego są wymienione w art. 24 u.o.p. Sejmik ustanawiający obszar chronionego krajobrazu nie może wprowadzać innych, dodatkowych zakazów poza tymi, które są wymienione w tym przepisie – tłumaczy Aleksandra Majchrzak.

Zakres obostrzeń, które mogą obowiązywać na obszarze chronionego krajobrazu, jest prawie identyczny jak katalog zakazów przewidzianych dla parku krajobrazowego.

Natura 2000 nie zabrania inwestycji

Rozmowa z Moniką Jakubiak-Rososzczuk, rzeczniczką prasową Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska

Czy na obszarze Natura 2000 występują jakieś ograniczenia dla inwestorów?

Na obszarze tym obowiązuje zakaz podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

● pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar,

● wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar,

● pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Należy podkreślić, że ograniczenia te dotyczą jedynie inwestycji mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, niezależnie od ich położenia względem obszaru, ale nie wszystkich przedsięwzięć.

Co się dzieje, gdy inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar chroniony?

W tym przypadku wymagane jest przeprowadzenie odpowiedniej oceny oddziaływania, na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W zależności od kwalifikacji przedsięwzięcia ocena ta odbywać się może w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącej się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dotyczy to przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tzw. I i II grupy. Albo może ona się odbyć w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Dotyczy to pozostałych przedsięwzięć, wymagających uzyskania jakiejkolwiek decyzji inwestycyjnej, np. decyzji o warunkach zabudowy. Wtedy ocena ta odbywa się w ramach postępowania przed wydaniem decyzji inwestycyjnej. Przy czym obowiązek przeprowadzenia takiej oceny musi być nałożony w drodze postanowienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Jak sprawdza się wpływ inwestycji na środowisko?

Przy ocenie inwestycji przede wszystkim należy ustalić, czy może ona mieć negatywny wpływ na przedmioty ochrony danego obszaru. Przedmiotem ochrony są te siedliska przyrodnicze lub gatunki roślin i zwierząt, które w standardowym formularzu danych określonego obszaru otrzymały klasyfikację literową A, B bądź C. Oznacza to w praktyce, że jeżeli w danej lokalizacji nie występuje siedlisko bądź gatunek, dla którego utworzono obszar, i inwestycja nie ma na nie negatywnego wpływu (nawet jeżeli zlokalizowana jest w tym obszarze), nie ma powodów do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Niemniej jednak to na inwestorze spoczywa obowiązek udowodnienia braku znaczącego oddziaływania na cele ochrony obszaru oraz przygotowanie poprawnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Jest to podstawowy materiał w trakcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszary Natura 2000.

Czy fakt wyznaczenia obszaru Natura 2000 oznacza zakaz realizacji założeń planu miejscowego, w tym np. związanych z rozwojem budownictwa mieszkaniowego?

Wyznaczenie obszaru chronionego jako takiego nie jest jednoznaczne z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Niemniej jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej używanie (w części lub całości) w dotychczasowym zakresie stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel działki może żądać jej wykupienia. Tak mówi art. 129 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Właściciel może żądać też odszkodowania za poniesioną szkodę. Z roszczeniami tymi można wystąpić w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego, powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Czy zgadza się pani z opinią, że sieć Natura 2000 jest czynnikiem hamującym rozwój kraju czy blokującym inwestycje?

Nie zgadzam się z tym stanowiskiem. Uwzględnianie uwarunkowań ekologicznych i dziedzictwa przyrodniczego w planowaniu inwestycji jest naszym obowiązkiem, a celem wyznaczania i zarządzania siecią Natura 2000 jest egzekwowanie tego obowiązku. Ustawa o ochronie przyrody wyraźnie wskazuje, w jakich sytuacjach dana inwestycja nie może zostać zrealizowana, dopuszcza jednak sytuacje wyjątkowe, kiedy nadrzędny interes społeczno-gospodarczy może przeważyć nad potrzebami ochrony danych gatunków i siedlisk. Prawidłowo przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko lub ocena oddziaływania na obszary Natura 2000 umożliwia wybór rozwiązań najkorzystniejszych dla środowiska, w tym dla obszarów Natura 2000. Pozwala podjąć racjonalną decyzję dotyczącą gospodarowania zasobami środowiskowymi, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Tym samym procedura ta staje się kluczowym instrumentem ochrony przyrody, umożliwiając zachowanie różnorodności biologicznej i bogactwa przyrodniczego.

POPRZEDNIE CZĘŚCI CYKLU UKAZAŁY SIĘ:

cz. 1 / 4 lutego 2015 / nr 23