Brakuje standardów korzystania przez instytucje państwowe z zewnętrznej obsługi prawnej
OPINIE Obsługa prawna instytucji publicznych
Reklama
Sprawa na pozór wydaje się prosta. Posiłkowanie się przez Sąd Najwyższy zewnętrzną obsługą prawną – co wzbudziło ostatnio takie poruszenie (za sprawą tekstu w DGP „SN wzywa fachowca”, 26 stycznia 2015 r.) – przypomina lekarza, który nie umie postawić dla siebie diagnozy, mimo że jest najwybitniejszym specjalistą w danej dziedzinie. Na pierwszy rzut oka Sąd Najwyższy powinien być ostatnią instytucją, która powinna wynajmować zewnętrznych prawników, szczególnie gdy idzie o reprezentację przez Trybunałem Konstytucyjnym.

Reklama
Z drugiej jednak strony to, co wzbudziło takie poruszenie w szeregach opinii publicznej, jest od dawna codziennością w biznesie. Każda większa korporacja utrzymuje departament prawny, a mimo wszystko regularnie zamawia usługi doradcze w kancelariach prawniczych. Cichym marzeniem wielu prawników na co dzień harujących w wielu dużych firmach prawniczych jest przeskoczenie na posadę in-house lawyer u któregoś ze swoich możnych klientów. Praca szefa departamentu prawnego w dużej spółce jawi się jako spokojna przystań – pracujesz niewiele, bo z każdym problemem idziesz do zewnętrznej kancelarii prawnej, której pozwalasz się męczyć ze sprawą. Nawet jeśli taki obraz nie jest prawdziwy, dla wielu brzmi kusząco.
Skoro prawniczy outsourcing na szeroką skalę jest stosowany w sektorze prywatnym, trudno się dziwić, że również instytucje publiczne przejmują ten modus operandi. Argumenty są podobne – poszukiwanie najlepszych specjalistów od danego zagadnienia czy brak wystarczających zasobów (ludzi, czasu), aby samodzielnie zająć się daną sprawą. Choć nikt tego oficjalnie nie powie, często chodzi też o pozyskanie „dobrego nazwiska”, które zrobi wrażenie na sądzie czy przeciwnikach procesowych.
To, co może i powinno budzić wątpliwości, to brak przejrzystych reguł określających, kto, kiedy i w jaki sposób może szukać prawnego wsparcia na zewnątrz. Prawo zamówień publicznych ustanawia dość liberalne zasady zamawiania usług prawniczych, nie mówiąc już o tym, że w większości przypadków ich wartość nie przekracza progów, powyżej których należy stosować tryby wyłaniania wykonawcy przewidziane w ustawie. Przede wszystkim zaś przepisy zamówieniowe nie determinują, kiedy outsourcing jest wskazany i dopuszczalny.
Rozwiązań tych dylematów poszukajmy daleko, bo aż na antypodach. Australijski rząd już w latach 2005–2006. przygotował zestaw wytycznych dla instytucji publicznych w sprawie korzystania z zewnętrznej obsługi prawnej. Po pierwsze, powołano w strukturach rządu departament, który monitoruje i nadzoruje działania poszczególnych ministerstw i agencji rządowych w tej sferze. Po drugie, od każdej instytucji wymaga się dokładnego, opartego na dowodach, definiowania swoich potrzeb w zakresie doradztwa prawnego. Innymi słowy, nie można angażować zewnętrznej kancelarii bez udowodnienia, że samodzielnie dana instytucja nie poradzi sobie z rozwiązaniem problemu prawnego.
Dalej konieczne jest porównanie kosztów zapewnienia obsługi przez własnych prawników z szacunkowymi wydatkami na zewnętrzną obsługę. Oczywistością jest przy tym, że wszelkie wydatki na doradztwo prawne są publicznie dostępne. Wytyczne wskazują również, w jaki sposób prowadzić postępowanie zamówieniowe, a także jak zarządzać kontraktem, a zwłaszcza kontrolować jakość usług świadczonych przez zewnętrzne podmioty. Ważne jest zwłaszcza, by w każdej instytucji była osoba lub zespół koordynujący zamówienia na usługi prawnicze i na bieżąco monitorujący ten rynek. Nie można także zapomnieć o podsumowaniu współpracy i wystawieniu szczegółowej oceny, z której będą mogły skorzystać inne instytucje.
Nowa Zelandia podeszła do problemu zamawiania usług prawniczych systemowo. Od 2011 r. funkcjonuje tam scentralizowany system zewnętrznego doradztwa. Rząd wyłonił panel około czterdziestu kancelarii prawnych ze specjalizacją w różnych obszarach, które po ustalonych, preferencyjnych cenach oferują usługi prawnicze sektorowi publicznemu. Każda instytucja może przystąpić do kontraktu i w ten sposób uzyskać dostęp do wyłonionego wcześniej panelu doradców prawnych. Zaletą takiego rozwiązania jest nie tylko dostęp do sprawdzonych i doświadczonych we współpracy z administracją prawników. To również wymierne oszczędności w skali całego sektora publicznego. Jak szacuje nowozelandzki rząd, od momentu wprowadzenia scentralizowanych zamówień na usługi prawnicze wydatki na zewnętrzną obsługę prawną spadły o blisko jedną piątą.
Urzędnicy, którzy potrzebują w danej kwestii zewnętrznego doradztwa, mogą sprawdzić notowania danej kancelarii w rankingu opracowanym na podstawie ocen wystawianych przez wcześniejszych klientów. Jakość usług jest monitorowana centralnie, kancelarie uzyskujące regularnie negatywne oceny mogą wypaść z listy preferowanych usługodawców. Wybór kancelarii spoza listy jest rzadkością. Dopuszcza się to tylko w sytuacji, gdy sprawa wymaga wiedzy specjalistycznej, której nie jest w stanie zaoferować żadna firma z centralnego katalogu.
Nie potrzeba nam ustawowej regulacji outsourcingiem usług prawniczych świadczonych na rzecz instytucji państwowych. Tym bardziej nie chodzi o to, by instytucjom publicznym zakazać zamawiania ekspertyz czy angażowania pełnomocników procesowych z zewnątrz. Takie wsparcie może być w wielu przypadkach niezbędne. Potrzeba jednak standardów. Zacznijmy od diagnozy, czyli pokazania, jak dużo administracja i inne instytucje publiczne wydają na prawników z zewnątrz i jak to się ma do ich własnych zasobów, czyli prawników zatrudnianych w departamentach czy biurach prawnych. Dziś, głównie dzięki staraniom organizacji pozarządowych, dostajemy wyrywkowe informacje na temat zamówień na ekspertyzy, opinie czy reprezentację sądową. To jednak tylko wycinek tego sektora usług.
Mając obraz sytuacji, powinniśmy dążyć do sformułowania szczegółowych wytycznych wskazujących, kiedy i w jaki sposób zamawiać usługi prawnicze na zewnątrz. Być może na końcu tego procesu cywilizowania zamówień na usługi prawnicze uda nam się dojść do scentralizowanego modelu zakupów na wzór nowozelandzki.
W Nowej Zelandii od 2011 r. funkcjonuje scentralizowany system zewnętrznego doradztwa. Rząd wyłonił panel ok. 40 kancelarii prawnych, które po ustalonych, preferencyjnych cenach oferują usługi sektorowi publicznemu. Wybór kancelarii spoza listy jest rzadkością