Przedsięwzięcia w ramach PPP wciąż napotykają duże trudności. Wykorzystanie zaś w ich ramach środków unijnych sprawia jeszcze więcej kłopotów. W latach 2014–2020 ma być lepiej
Przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego od dłuższego czasu przygotowywane są z uwzględnieniem środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (tzw. projekty hybrydowe), jednak niewiele z nich udało się z sukcesem zrealizować. Największą taką inwestycją jest projekt System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania, który został przygotowany w poprzednim okresie programowania.
Wiele innych projektów PPP, uwzględniających w analizach przedrealizacyjnych dofinansowanie z funduszy Unii Europejskich, zostało zawieszonych. Przede wszystkim z powodu wątpliwości lub braku regulacji dających pewność co do zasad finansowania przedsięwzięć hybrydowych.
Niełatwo bez przepisów
Dotychczas przypisy nie wskazywały na możliwość pozyskania środków przez partnera prywatnego. Nie odnosiły się też bezpośrednio do przedsięwzięć publiczno-prywatnych ani nie przedstawiały zasad rozliczeń w długim okresie, na jaki zwykle są zawierane umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Przyczyną takiego stanu rzeczy było m.in. prawo, zarówno krajowe, jak i unijne, które w bardzo ogólny sposób odnosiło się do projektów PPP. W praktyce pojawiały się problemy interpretacyjne w zakresie np. ujęcia luki finansowej czy istotnych przychodów generowanych przez publiczno-prywatne przedsięwzięcia (co stanowi zresztą podstawowe uzasadnienie do zrealizowania inwestycji właśnie w tej formule).
Specyfika przedsięwzięć PPP w nowej perspektywie została uwzględniona w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.; dalej: rozporządzenie). Obowiązuje ono w nowej perspektywie. Zawarte w nim wyjaśnienia dotyczą m.in. konstruowania projektów hybrydowych, co powinno ułatwić realizację tego typu przedsięwzięć.
Szeroka definicja
Zgodnie z art. 2 pkt 24 rozporządzenia partnerstwo publiczno-prywatne oznacza formę współpracy między podmiotami publicznymi a sektorem prywatnym, którego celem jest poprawa realizacji inwestycji w projekty infrastrukturalne lub inne rodzaje operacji realizujących usługi publiczne, poprzez dzielenie ryzyka, wspólne korzystanie ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub dodatkowe źródła kapitału.
Tak szeroka definicja współpracy powoduje, że do PPP będą w nowej perspektywie zaliczane formy współpracy pomiędzy podmiotem publicznym i inwestorem prywatnym oparte nie tylko na przepisach o partnerstwie publiczno-prywatnym. Również m.in. na prawie zamówień publicznych, ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi czy ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Podstawowymi wyznacznikami współpracy strony publicznej i prywatnej, które plasują ją w obszarze PPP, są działalność w obszarze usług w interesie publicznym oraz podział ryzyka pomiędzy partnerami. Współpraca z partnerem prywatnym nie przenosi na niego odpowiedzialności za realizację danego zadania, jest on jego faktycznym realizatorem [por. „Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014–2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014–2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego”, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, grudzień 2013, s. 9.]
Polska ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym dookreśla również przedmiot współpracy poprzez definicję przedsięwzięcia w art. 2 pkt 4 ustawy o PPP, co należy czytać łącznie z art. 2 rozporządzenia.
O dofinansowanie projektu hybrydowego może wystąpić nie tylko podmiot publiczny i partner prywatny w rozumieniu ustawy o partnerstwie publicznym, lecz także przedstawiciele tych sektorów na podstawie innych ustaw. Artykuł 63 rozporządzenia zawiera definicję beneficjenta i wskazuje na podmiot, który jest inicjatorem PPP (podmiot publiczny), albo na podmiot prywatny (przedsiębiorca).
Powyższe kwestie mają znaczenie także w sytuacji, w której projekt jest realizowany w formie instytucjonalnej, tj. przez spółkę celową powołaną przez podmiot publiczny i partnera prywatnego zgodnie z art. 14 ustawy o PPP. Spółka ta prawdopodobnie będzie traktowana jako przedsiębiorca, przy czym należy wziąć pod uwagę kwestię wykonywania przez nią usług publicznych oraz zbadania występowania niedozwolonych elementów pomocy publicznej.
Kiedy aplikować
Nowością w porównaniu z poprzednim okresem programowania jest możliwość aplikowania o środki przez partnera prywatnego oraz wyraźne podkreślenie możliwości występowania o środki dotacyjne zarówno na etapie przygotowania (prac zmierzających do zawarcia umowy o PPP, analiz wielowariantowych), jak i na etapie wdrożenia (po zawarciu umowy o PPP). Ma to znaczenie, szczególnie biorąc pod uwagę specyfikę przygotowań w projektach PPP oraz procedurę wyboru partnera prywatnego. Niekiedy zajmuje to kilka albo kilkanaście miesięcy (przy największych projektach nawet ok. dwóch lat). Pozyskanie środków unijnych na etapie przed zawarciem umowy o PPP ma niebagatelne znacznie dla montażu finansowego przedsięwzięcia i określenia struktury finansowej projektu.
Należy zwrócić uwagę na umieszczenie w art. 63 ust. 3 i nast. rozporządzenia regulacji w zakresie zmiany beneficjenta projektu PPP. Jeśli taka zmiana została przewidziana w umowie o PPP lub w umowie o dofinansowaniu. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy beneficjentem dofinansowania jest partner prywatny, a warunki zmiany dotyczące tego podmiotu zostały przewidziane w umowie o PPP, w umowie o dofinansowanie oraz w innych umowach odnoszących się do projektu (np. umowy kredytowe z bankiem).
Z zastrzeżeniem trwałości projektu oraz spełnienia przez nowy podmiot warunków umożliwiających kontynuację realizacji przedsięwzięcia, takie regulacje pozwalają na dalsze prowadzenie inwestycji i rozliczanie środków.
Rachunek powierniczy
Środki w ramach dotacji przekazywane są na rachunek powierniczy (escrow account) prowadzony przez podmiot publiczny (art. 64 ust. 2 i nast. rozporządzenia). Rachunek utworzony jest na podstawie porozumienia (umowy) zawartego pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym, zatwierdzanego przez instytucję zarządzającą. Z tego rachunku na podstawie zatwierdzonych rozliczeń środki wypłacane są partnerowi prywatnemu.
Funkcjonowanie rachunku w zakresie rozliczeń środków unijnych pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym będzie w praktyce zależało od przyjętej formuły wynagrodzenia w danym przedsięwzięciu (opłata za dostępność, dofinansowanie części usług, wynagrodzenie mieszane). Należy wziąć również pod uwagę istotną rolę banków, które mają często decydujący wpływ na strukturę finansową projektu, a także uwzględnić zobowiązania stron, które wynikają z różnych źródeł finansowania.
Nowością w zakresie projektów hybrydowych jest również brak obowiązku obliczania luki finansowej (potencjalnych przychodów) w projekcie i stosowanie zryczałtowanych procentowych stawek przychodów netto w projektach generujących przychody netto dla wybranych sektorów ( por. „Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014–2020”, str. 25). Niesie to za sobą korzyści w zakresie zniesienia niewiadomych dla beneficjenta co do ostatecznego poziomu przychodów generowanych w przyszłości przez projekt czy też konieczności zmian w przypadku zwiększenia źródeł przychodów w projekcie na etapie realizacji.
Szansa na poprawę
Wprowadzone regulacje odnoszące się do projektów PPP powinny mieć wpływ na zwiększenie liczby przedsięwzięć, które będą wsparte środkami pomocowymi. Z doświadczenia i dotychczasowych przedsięwzięć, zarówno udanych, jak i tych, które zostały zawieszone na etapie przygotowawczym, widać, że niektóre projekty publiczno-prywatne będą możliwe do realizacji na warunkach korzystniejszych dla interesu publicznego, w szczególności pozwalając na wynagrodzenie partnera prywatnego. Dofinansowanie ze środków pomocowych umożliwi również optymalny podział ryzyka oraz osiągnięcie wartości dodanej w wyniku zastosowania partnerstwa. To powinno być podstawowym uzasadnieniem dla zaangażowania się w tę formułę realizacji zadań publicznych.
Wydatki kwalifikowane
Na podstawie art. 62 rozporządzenia operacje realizowane w ramach PPP mogą być dofinansowane ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, z zastrzeżeniem zgodności m.in. z zasadami pomocy publicznej oraz zamówień publicznych.
Zgodnie z rozporządzeniem (art. 64) wydatki są kwalifikowane w zależności od statusu beneficjenta projektu. Jeśli beneficjentem jest partner prywatny (finansuje nakłady inwestycyjne na przedsięwzięcie), wydatkami kwalifikowanymi będą faktury wystawione przez generalnego wykonawcę lub dostawcę wyposażenia na rzecz partnera prywatnego. Gdy beneficjentem byłby podmiot publiczny – rozporządzenie umożliwia refundację wydatków ponoszonych przez partnera prywatnego na podstawie zawartej umowy o PPP, po weryfikacji wniosku o płatność.
Podstawa prawna
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz. UE z 2013 r. L 347, s. 320). Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 ze zm.).
Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.).
Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 101 ze zm.).
Ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.).