Prawnicy senackiego biura legislacyjnego tak dbali o poprawną formę przepisów abolicyjnych za nieopłacenie e-myta, że w rezultacie nie tylko rozszerzyli ich zakres, lecz także narazili budżet na kolejne straty

ikona lupy />
Płatne drogi / Dziennik Gazeta Prawna
Chodzi o art. 4 nowelizacji ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1310), która wejdzie w życie 2 grudnia. Przepis ten przewiduje pełną abolicję dla kierowców, którzy nie zapłacili e-myta, dzięki czemu nie będą musieli płacić wysokich kar administracyjnych. Stanowi, że jeżeli naruszenie zostało popełnione przed wejściem w życie ustawy, to nie wszczyna się postępowania administracyjnego, a te wszczęte się umarza. Takie brzmienie przepisu na etapie prac w Senacie zaproponowali prawnicy biura legislacyjnego senatu.
Jedną nierówność...
W pierwotnym brzmieniu uchwalonym przez Sejm abolicja wyglądała inaczej.
Artykuł 4 ust. 1 stanowił, że do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów miało się stosować łagodniejsze regulacje, które przewidywały niższe kary. Ustęp 2 zakładał, że po wejściu w życie ustawy nie będzie się wszczynać postępowań za naruszenia popełnione przed tym terminem.
Zdaniem Macieja Telca, głównego legislatora w biurze legislacyjnym Kancelarii Senatu, regulacja przyjęta przez posłów mogła się narazić na zarzut nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej.
– Jeżeli do naruszenia doszło przed dniem wejścia w życie noweli (w wersji pierwotnej sejmowej – red.), a postępowanie administracyjne już wszczęto, będzie się ono dalej toczyć, ale kara zostanie wymierzona na podstawie nowych przepisów. Należy mieć na względzie, że zróżnicowane traktowanie adresatów normy będzie uzależnione od działania albo zaniechania podmiotu kontrolującego (od tego, czy postępowanie zostanie wszczęte) – argumentował w opinii przedstawionej do przyjętej przez Sejm ustawy.
Te same argumenty powtórzył podczas prac w senackiej komisji gospodarki narodowej. Wtedy legislator zasugerował senatorom przyjęcie treści art. 4, jaki znamy z opublikowanej już ustawy. Jednak zmiana ta nie miała charakteru tylko legislacyjnego – nie tyle doprecyzowała przepis, ile rozszerzyła jego zakres. O skutkach przyjęcia tej poprawki informowała senatorów na posiedzeniu komisji 30 lipca Joanna Rutkowska z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.
– W tej chwili GITD prowadzi siedem tysięcy postępowań, które zgodnie z proponowaną poprawką będą musiały zostać umorzone. A to doprowadzi do uszczuplenia wpływów do budżetu państwa o konkretną kwotę – przestrzegała Rutkowska, dodając, że organ ma ponad 1,5 mln informacji o kolejnych naruszeniach, którym nie zostanie nadany bieg. – W tym momencie wyzerujemy maszynę i będziemy procedować tylko nad postępowaniami nowymi – tłumaczyła senatorom.
Trudno powiedzieć, ile z tych naruszeń (informacji o niezapłaceniu e-myta, które wygenerował system viaTOLL) skutkowałoby wszczęciem postępowania zakończonego decyzją o nałożeniu kary. Szacunkowa strata dla krajowego funduszu drogowego z powodu umorzenia siedmiu tysięcy postępowań wynosi 21 mln zł. Argument o nierównym traktowaniu przekonał senatorów.
...zastąpiono inną
– Zaproponowane przez legislatorów brzmienie przepisu tej nierówności nie usuwa. Sytuacja prawna kierowców nadal będzie uzależniona od szybkości działania organu, tyle że nie od tego, czy organ zdąży wszcząć postępowanie, tylko czy uda mu się je zakończyć. Kierowcy, wobec których GITD zdąży skończyć postępowanie przed 2 stycznia, zostaną ukarani, a wobec pozostałych postępowania zostaną umorzone – mówi Bartosz Majkowski, radca prawny z kancelarii BMME Radcowie Prawni.
Ale to niejedyny problem. Nie dość, że na skutek przyjęcia przez senatorów poprawki rozszerzono krąg podmiotów, które mogą skorzystać z abolicji, to jeszcze przepis w obecnym kształcie zachęca do łamania przepisów i niepłacenia e-myta do czasu wejścia w życie nowelizacji.
Od momentu wykrycia naruszenia polegającego na skorzystaniu z drogi płatnej bez uiszczenia e-myta do wszczęcia postępowania mija nawet 6–8 miesięcy. Ustawa, która przewiduje abolicję, ma trzymiesięczne vacatio legis. To oznacza, że przedsiębiorca, który będzie chciał uniknąć zapłacenia e-myta, może spokojnie nie wnosić opłat aż do stycznia. Nawet jeśli kierowca zostanie złapany na drodze przez patrol Inspekcji Transportu Drogowego, który od razu rozpocznie postępowanie, to większość prawników będzie w stanie skutecznie przeciągać postępowanie, tak aby nie zakończyło się ono przed 2 stycznia.
– Do stycznia, gdy ustawa wejdzie w życie, można się spodziewać sytuacji, w których użytkownicy będą świadomie nie płacić e-myta, wiedząc, że i tak obejmie ich abolicja. Pozostaje mieć nadzieję, że skala takich naruszeń będzie nikła – podkreśla Bartosz Majkowski, który dodaje, że z tego względu wprowadzoną przez Senat poprawkę trudno uznać za trafną z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. – Przepisy abolicyjne co do zasady wprowadza się do zamkniętych czasokresów, co wyklucza możliwość generowania naruszeń celem skorzystania z abolicji – dodaje prawnik.
Firma Kapsch, operator systemu viaTOLL, nie obawia się, że wpływy z tytułu pobierania opłat za korzystanie z dróg nagle spadną. – Nasi użytkownicy przyzwyczaili się do wnoszenia opłat i trudno się spodziewać, że teraz nagle masowo przestaną to robić – przekonuje Krzysztof Gorzkowski, rzecznik operatora.
– Należało wzorem rozwiązań podatkowych zastosować instytucję czynnego żalu i umożliwić regulację zaległości przewoźnikom, dzięki czemu kierowcy uniknęliby odpowiedzialności za brak opłaty. Kwoty nie byłyby wielkie, ale żylibyśmy w poczuciu porządku prawnego – mówi Iwona Szwed z biura prawnego Arena 561. – Przepisy przejściowe budzą mój niesmak, choć może to ma być rekompensata za wprowadzenie na wariackich papierach pełnej wad ustawy, braku rozporządzeń wykonawczych, oznakowania dróg, drakońskich kar i wadliwie, zwłaszcza na początku, działającego systemu – ironizuje prawniczka.