Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych bywa przedstawiana jako wzorcowy akt. W rzeczywistości jej liczne niedoróbki prowadzą do sytuacji wręcz komicznych - pisze prawnik Mateusz Dróżdż.
Podkomisja nadzwyczajna powołana do przygotowania projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (dalej: u.b.i.m.) konstruuje kolejne propozycje zapisów do tego aktu. Ustawa generalnie określa zasady postępowania konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych, zasady i tryb wydawania zezwoleń na ich przeprowadzanie, zasady gromadzenia i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych, a także zasady odpowiedzialności organizatorów za szkody wyrządzone w związku z ich zorganizowaniem. Ratio legis tej ustawy to zapewnienie uczestnikom bezpiecznego udziału w imprezach masowych. Na marginesie należy jednak stwierdzić, że cel ten jest osiągany w dużej mierze w myśl zasady: „ważny jest efekt, nie do końca prawo”. Restrykcyjne działanie ustawy odczuwają nie tylko kibice, lecz także organizatorzy imprez masowych. Jej uchwalenie w trybie nagłym spowodowało, że pomimo krótkiego czasu obowiązywania, musiała być już kilkakrotnie nowelizowana. Co więcej, jej wartość normatywna stwarza w praktyce wiele problemów. U.b.i.m. bardzo często w środkach masowego przekazu przedstawiana jest jako akt wzorcowego ustawodawstwa, a tak naprawdę nie do końca jest doskonała, a stosowanie niektórych jej przepisów powoduje wręcz powstanie sytuacji komicznych. Niestety nie zanosi się na to, aby podkomisja wszystkie te niedociągnięcia wyeliminowała.
Liczenie do 999
Początkowe przepisy ustawy zawierają definicję legalną dziewiętnastu terminów. Wśród nich definicję sportowej imprezy masowej, przez którą rozumie się imprezę masową mającą na celu współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej, która jest organizowana na stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000. Problem w zastosowaniu tego przepisu wynika z faktu, iż nie uchwalono norm, które określałyby, jak obliczyć taką liczbę miejsc dla stadionów. Sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana, ponieważ ustawa nie zawiera również definicji uczestnika imprezy masowej. W praktyce kluby niejednokrotnie chcą uniknąć imprezy masowej, która jest regulowana przez u.b.i.m. i organizują mecz piłki nożnej do 999 osób – czyli imprezę niemasową. Spotyka się to, co oczywiste, z protestami np. organów policji, które wiedzą, iż w praktyce będzie to impreza masowa.
I tak zarzuty o nielegalną imprezę masową stały się faktem. W jednej ze spraw organizator podał, iż na widowisku sportowym są dostępne krzesełka dla 999 osób. W ocenie organów ścigania zorganizowano jednak imprezę masową, bo jej uczestników, po doliczeniu piłkarzy i służby porządkowej, było ponad 1000. Ten konflikt udało się zakończyć dla prezesa klubu pomyślnie, aczkolwiek nigdy już nie zdecydował się na odrębne zdanie niż to, które prezentuje np. komendant policji. Nic dziwnego, że w praktyce pojawiają się problemy z obliczaniem udostępnionych miejsc, skoro sam podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, wyjaśniając ten problem lapidarnie stwierdził, że w takiej sytuacji „istotne znaczenie ma szereg indywidualnych czynników”. Skoro tak, to wiele klubów piłkarskich z niższych lig rozmontowało krzesełka na widowni, aby nie przekroczyć magicznej liczby 999 i np. z 2000 siedzisk zrobiono na jednym ze stadionów 999. Po to, aby organy ścigania nie miały wątpliwości, że na takim stadionie nie ma możliwości organizacji imprezy masowej, która pochłania olbrzymie koszty.
Brak poprawnego zdefiniowania terminu imprezy masowej w u.b.i.m. był też przyczyną sporu o organizację zawodów biegów narciarskich. Wówczas organ wydający zezwolenie na imprezę masową, za jej teren uznał całą trasę biegu narciarskiego, co w przeliczeniu na liczbę udostępnionych miejsc spowodowało obowiązek zatrudnienia około 5000 ochroniarzy. Kiedy organizator chciał już rezygnować z zawodów, prawnicy przekonali organ wydający zezwolenie, że miejsce imprezy masowej jest tylko tam, gdzie znajdują się trybuny.
A oto kolejny przykład kłopotów klubów wynikający z braku precyzyjnej definicji uczestników imprezy masowej. Członkowie jednej z drużyn gości po wygranym meczu derbowym razem ze swoimi kibicami cieszyli się z sukcesu. Po zakończeniu widowiska obwieścili, że w województwie rządzą oni, a wszyscy inni to – kulturalnie rzecz ujmując i tłumacząc wypowiedziane tam słowa –„cieniasy”. Takie zachowanie, w ocenie organów ścigania upoważniło do postawienia zarzutu z art. 61 u.b.i.m., który zabrania prowokowania uczestników imprezy masowej, dziewiętnastu piłkarzom. Decyzja ta o mało nie przyprawiła o zawał serca prezesa klubu, ponieważ pojawiła się groźba niedokończenia rozgrywek. Jedynym pocieszeniem dla niego był fakt, iż za to przestępstwo nie orzeka się obligatoryjnego zakazu stadionowego, więc drużyna mogła sportowo rywalizować do końca sezonu.
Bankiet czy nielegalna impreza
Impreza masowa może mieć także charakter artystyczno-rozrywkowy. Może odbywać się np. w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym jej przeprowadzenie, w których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500. Jakież musiało być zdziwienie jednej kancelarii prawnej, a ściślej jej dyrektora marketingu, który zorganizował bankiet z występami artystycznymi dla klientów w jednej z hal sportowych, gdy w następnym tygodniu musiał się on zmierzyć z zarzutami przeprowadzenia nielegalnej imprezy masowej. Udało się przekonać organ ścigania, że spotkanie było zorganizowane dla pracowników, a udział klientów był dodatkowy. Kancelaria jednak już nigdy nie przekroczyła magicznej liczby 500 gości, a wszystkie następne imprezy organizowała dla pracowników, omijając tym samym przepisy u.b.i.m.
Imprezami masowymi nie są także np. imprezy w ramach współzawodnictwa dzieci i młodzieży. Problem jednak tkwi w interpretacji terminu „dzieci i młodzieży”. Jeden z przedsiębiorców prowadził szkółkę piłkarską i organizował turnieje piłkarskie opisywane jako współzawodnictwo dzieci i młodzieży. Piłkarze byli podzieleni na grupy wiekowe, a w najstarszej wiek uczestników wynosił maks 23 lata. Zawody odbywały się na terenie czterech gmin na różnych boiskach treningowych, gdzie liczba miejsc przekraczała tysiąc osób. W dwóch gminach zawody przeprowadzono, uznając, że są to imprezy masowe, w dwóch innych zdecydowano odmiennie.
Proces uzyskania zezwolenia na imprezę masową jest także zawiły, niejasny i niezwykle ciekawy. Oto przykład. Pewien przedsiębiorca ze Stanów Zjednoczonych chciał zorganizować w Polsce koncert charytatywny. Zwrócił się z prośbą do polskich prawników o wyjaśnienie, jak najszybciej i najtaniej taką imprezę zorganizować. Odpowiedź dostał wraz z wykazem wszystkich wymaganych przez u.b.i.m. dokumentów. Koncert zorganizował, ale w Berlinie.
Problemy w praktyce wzbudza także treść art. 26.u.b.i.m, gdzie w punkcie 5 określono, że do wniosku o zorganizowanie imprezy masowej należy, wśród wielu dokumentów, załączyć także „osobie wyznaczonej na kierownika”. Organizatorzy śmieją się, że tego kierownika trzeba zapakować do koperty lub poczty elektronicznej, ale do dzisiaj jeszcze chyba nikt tego nie próbował. Inny przykład błędów językowych to art. 34a, gdzie ustawodawca wskazał, że „przebieg może zagrozić życiu lub zdrowiu osobom”.
Wysokie ryzyko absurdu
Na zamykanie stadionów (zakaz przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności) przez wojewodów zezwala art. 34a u.b.i.m. Dzieje się to zazwyczaj w związku z obawą odpalenia rac (są one używane na meczach derbowych). Dlatego też jeden z organizatorów, chcąc uniknąć kłopotów, zapoznał się z wyrokiem sądu rozstrzygającego skargę na decyzję wojewody, który zakazał przeprowadzenia jednej imprezy masowej z udziałem publiczności. W orzeczeniu wskazano, że „organizator nie dochował należytej staranności w zapewnieniu bezpieczeństwa”. Postanowił, że on tego błędu nie popełni. Sprowadził sprzęt używany na lotniskach do wykrywania narzędzi, których nie można wnieść na pokład samolotu, i dodatkowo zarządził przeszukanie kibiców przy użyciu specjalnie przeszkolonych psów.
I te środki nie pomogły. Kibice byli sprytniejsi, a organizator, oprócz rachunku za użyczony sprzęt, dostał jeszcze decyzję administracyjną zakazującą przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności (jednego meczu) na całym obiekcie. A Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanki z art. 34 u.b.i.m. pozwalające na zamknięcie stadionu są tak obszerne, że „niemożliwe do ustalenia”. Być może następnym razem do zapewnienia bezpieczeństwa trzeba będzie użyć sprzętu wojskowego.
Dużo kontrowersji wzbudzają także mecze podwyższonego ryzyka. Zyskują one taką kwalifikację, gdy np. wskaże na to komendant policji działający na terenie, na którym ma odbyć się impreza. I tu kolejny absurd. Jednemu z organizatorów zamknięto stadion. Uznano jednak, że mecz, który się tam odbędzie, jest podwyższonego ryzyka. Tak więc organizator musiał, zgodnie z ustawą zapewnić zwiększoną liczbę służby porządkowej i informacyjnej. Do dziś nie wiadomo, kogo pilnowała ochrona.
A oto inny przykład. Jeden z klubów piłkarskich dostał zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej. Nie wolno mu było jednak przyjmować (wpuścić na stadion) kibiców gości. Kibice gospodarzy w ramach solidarności kibicowskiej wprowadzili bodajże czterech fanów gości do swoich sektorów, skąd wspólnie obejrzeli mecz (po wcześniejszym kupieniu biletów i wyrobieniu karty). Nie spodobało się to organom ścigania i wszczęto postępowanie w sprawie przeprowadzenia imprezy masowej niezgodnie z warunkami wskazanymi w zezwoleniu, bo przecież kibiców gości miało nie być. Zapomniano jednak, że art. 31 u.b.i.m. nakazuje w przypadku jakiegokolwiek z naruszenia warunków określonych w zezwoleniu przerwać imprezę masową. Zgodnie z tym absurdalnym brzmieniem przepisów tak też należało postąpić w przypadku meczu.
Jeżeli mowa o kibicach, to do historii przejdą opowieści związane ze stosowaniem zakazu klubowego, który może być orzeczony przez klub za naruszenie regulaminu stadionowego. Obejmuje on zarówno mecze u siebie – w roli gospodarza, jak i te rozgrywane na wyjeździe. Zgodnie z art. 10 u.b.i.m. organizator jakiejkolwiek imprezy masowej może odmówić sprzedaży biletu, jeżeli osoba została ukarana zakazem klubowym. Jeden z klubów piłkarskich masowo karał „za stanie na schodach a tym samym złamanie uchwały (nie pomyliłem się – uwaga M.D.) u.b.i.m.”, podając w strefach VIP wino o zawartości alkoholu przekraczającej 3,5 proc., co zgodnie z u.b.i.m. jest zakazane. Klub zastępuje tutaj z mizernym skutkiem sąd, a kibice piłkarscy za stanie na schodach mogą mieć problem z zobaczeniem np. koncertu rockowego.
Wszystkie opisane powyżej zdarzenia, choć często absurdalne i śmieszne, miały miejsce. Stanowią one wierzchołek góry lodowej i dowodzą, że ustawa wymaga zmian. Problem jednak w tym, że w podkomisji zasiadają m.in. organizatorzy czy projektodawcy, którzy doprowadzili do jej uchwalenia, a nie ma w niej ani przedstawicieli kibiców, ani prawników klubów sportowych, czy też podmiotów, które organizują imprezy artystyczno-rozrywkowe. Według ostatnich badań zmian wymaga około 2/3 ustawy. Problem jednak w tym, że w podkomisji nie ma woli dyskutowania czy też uwzględniania ekspertyz nauczycieli akademickich bądź prawników, które zostały stworzone w ramach prac Stałej Grupy Ekspertów Rady Bezpieczeństwa Imprez Sportowych. W projektach zmian przedstawianych przez organizatorów rozgrywek znajdują się przepisy np. poszerzające zakres zakazu klubowego. Nikt jednak nie złożył propozycji prawidłowego i jednoznacznego zdefiniowania podstawowych terminów takich jak np. uczestnik imprezy masowej, a sformułowanie „współzawodnictwo dzieci i młodzieży” pozostawiono, jak to określono, praktyce. Mimo wielokrotnych próśb, do obrad podkomisji nie są dopuszczani reprezentanci kibiców.
Słoń meczu nie obejrzy
To, co się dzieje wokół prac podkomisji nad zmianami do ustawy, przypomina pewną historię, która miała miejsce podczas jednego z meczów piłkarskich. Kibice gości przyjezdnych, którzy nie zostali wpuszczeni do przeznaczonego dla nich sektora ponieważ naruszyli przepisy u.b.i.m., zobaczyli przy stadionie rzeźbę słonia (prawdopodobnie z granitu). Była tam umieszczona ze względu na to, że sponsor drużyny gospodarzy prowadził działalność gospodarczą związaną z wyrobami z kamienia. Doszli więc do wniosku, że skoro oni nie mogą obejrzeć meczu, to obejrzy go słoń. Zabrali go więc z miejsca, w którym się znajdował, i udali się z nim pod sektor gości. Oznajmili służbie porządkowej, że słoń musi korzystać z wolności, zgodnie z hasłem: „piłka nożna dla kibiców i słonia” i mecz ma prawo obejrzeć.
Niestety służba porządkowa odmówiła, ponieważ „słonia nie było na liście i nie miał biletu”. I być może cała historia miałaby swoje szczęśliwe zakończenie, ale kibice niezadowoleni z „ograniczenia wolności słonia na tym terenie” doszli do wniosku, że figura wróci z nimi do ich rodzinnej miejscowości. Zostali zatrzymani i słusznie postawiono im zarzuty. Powstał jednak kolejny problem – czy w stosunku do kibiców nie powinno się orzec zakazu stadionowego, bo przecież chcieli wnieść przedmiot niebezpieczny w rozumieniu art. 59 u.b.i.m.? No i orzeczono – kibice dostali zakazy, a słoń został uznany za przedmiot niebezpieczny i niepożądany na imprezie masowej.
Rodzi się pytanie: czy osoby, które mają wiedzę na temat ustawy i jej formalnych błędów, niczym ów słoń są niepożądane na posiedzeniach podkomisji i stanowią zagrożenie? A jeśli tak, to dla kogo?