Gdybym mógł zmienić jeden przepis byłby to art. 78 (pierwsze zdanie) Konstytucji RP. Przepis ten obecnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Moim zdaniem powinien brzmieć, iż każda ze stron ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy - pisze dr hab. Jan Paweł Tarno.
Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania odgrywa istotną rolę gwarancyjną, umożliwiając naprawienie ewentualnych błędów, uchybień i pomyłek popełnionych przez organ pierwszej instancji. Dotychczas art. 78 konstytucji był rozumiany jako ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednak obecnie coraz częściej można spotkać poglądy, że nie stoi on na przeszkodzie do likwidacji pionowego toku instancji. Podnosi się, że wystarczające jest zapewnienie stronie prawa do zaskarżania decyzji pierwszoinstancyjnych, przy czym odwołanie to może być rozpoznane przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Reklama
Uważam, że takie rozwiązanie jest istotnym uszczupleniem gwarancji procesowych strony. Przeciwko takiemu rozumieniu art. 78 konstytucji przemawia przede wszystkim to, że rozpoznanie odwołania przez ten sam organ nie zapewnia pełnego i obiektywnego ustosunkowania się do zarzutów przytoczonych w odwołaniu. Każdemu trudno jest dostrzec błędy w wydanej przez siebie decyzji. Natomiast z punktu widzenia administracji jest ono prostsze i wygodniejsze, bo pozwala na niewypuszczenie sprawy z urzędu, tzn. na załatwienie jej we własnym zakresie bez oglądania się na kontrolę instancyjną. Po drugie, w administracji obowiązuje zasada hierarchicznego podporządkowania, która jest warunkiem koniecznym sprawnego działania administracji publicznej. Każdy urzędnik, zarówno w organie administracji rządowej, jak i samorządowej, ma swojego przełożonego, co powoduje, że nie jest on niezależny w orzekaniu. Przy poziomym toku instancji zawsze będzie skłonny podzielić zdanie przełożonego. Ma on do wyboru: albo podzielić opinię przełożonego, albo napisać podanie o zwolnienie z pracy. Jest to naturalne i nie ma się czemu dziwić.
W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie linii orzeczniczej dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw niż autokontrola decyzji inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasada dwuinstancyjności daje stronie określone gwarancje procesowe ochrony jej interesu prawnego. Rozwiązanie to odpowiada europejskiemu standardowi, rozumianemu jako przestrzeganie przez ustawodawcę zasady sprawiedliwości formalnej. Jest on spełniony, jeżeli prawnie uregulowane postępowanie spełnia określone wartości, stanowiące kryteria jego oceny. Jedną z tych wartości jest praworządność proceduralna polegająca na zagwarantowaniu pewności i przewidywalności procesowej oraz ustanowieniu odpowiednich mechanizmów kontroli działań urzędników.
Tych wartości nie spełnia poziomy tok instancji, chociażby dlatego, że nie zapewnia gwarancji procesowych zapobiegających pogorszeniu sytuacji prawnej strony wnoszącej odwołanie. Jeżeli organy jednostek samorządu terytorialnego miałyby rozpoznawać odwołania od decyzji wydawanych przez pracowników ich urzędów, to postępowanie odwoławcze byłoby stratą czasu, niestety konieczną, bo zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego jest uwarunkowane wcześniejszym skorzystaniem z odwołania. Szansa na zmianę zaskarżonej decyzji byłaby bowiem nikła, tym bardziej że organy te coraz częściej przeciwstawiają interes jednostki wyimaginowanemu interesowi gminy, powiatu czy województwa, zapominając o swojej służebnej roli względem obywateli.