Inspektor nadzoru będzie ustalać z inwestorem na przykład termin przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem - mówi w wywiadzie dla DGP profesor Zygmunt Niewiadomski, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.

Gdyby miał pan w kilku słowach określić polskie planowanie przestrzenne, to powiedziałby, że jest...

Niedostosowane do współczesnych potrzeb, generujące bałagan w przestrzeni, wymagające zmiany.

Skąd taka diagnoza?

Dzisiejsze rozwiązania prawne umożliwiły wyparcie planowania przestrzennego i doprowadziły do sytuacji, że inwestycje w dużej mierze nie są realizowane na podstawie miejscowych planów.

Projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego, którego podstawową wersję właśnie państwo przedstawili, chce tę sytuację zmienić.

Tak, chcemy wrócić do planowego gospodarowania przestrzenią. Dziś budujący nie ma pewności inwestowania. Na niezaplanowanych terenach skazuje się go na konieczność interpretacji nieprecyzyjnych przepisów i często na związane z tym daleko idące uznanie urzędnicze. To zdecydowanie utrudnia proces inwestycyjny.

Jakie zatem instrumenty mają ten proces ułatwić?

Te, które umożliwią inwestowanie na terenach posiadających właśnie plany miejscowe. Osiągnięciu tego celu służyć ma zaś realna, a nie pozorowana polityka przestrzenna gminy. Proponujemy, aby gmina miała obowiązek podzielenia w studium swojego terenu na trzy kategorie: obszary zabudowane, rozwoju zabudowy oraz tereny ograniczonej zabudowy. Dla obszaru rozwoju zabudowy, a więc miejsc, które planuje się zabudowywać, występowałby obowiązek sporządzania planu miejscowego. Wychodzimy bowiem z założenia, że wszędzie tam, gdzie działalność inwestycyjna prowadzona jest intensywnie, muszą obowiązywać jasne reguły.
Wprowadzamy również obowiązek planistyczny dla terenów o specjalnym charakterze. A więc dla obszarów zagrożenia powodziowego, zabudowy letniskowej, terenów przestrzeni publicznej czy stref uzdrowiskowych. Tam natomiast, gdzie działalność inwestycyjna prowadzona jest wyjątkowo, raz na kilka lat, obowiązku tworzenia planu nie będzie.

Komisja wypowiada walkę osiedlom w szczerym polu. Mówię o zapisie, który uniemożliwia przystąpienie do użytkowania budynku znajdującego się na obszarze, gdzie nie ma podstawowej infrastruktury społecznej, np. szkoły czy przychodni.

Rzeczywiście chcemy uniknąć zabudowywania terenów do tego niedostosowanych, często znajdujących się daleko poza granicami miast. Taka zabudowa w rozproszeniu jest nie tylko kosztowna, ale i negatywnie wpływa na ład przestrzenny. Aby mieszkać, każdy potrzebuje infrastruktury społecznej. Projektowany przepis jest natomiast konsekwencją zasady, że na terenach nowej zabudowy będzie istniał obowiązek sporządzenia planu, a gmina zobligowana zostanie do jego uzbrojenia.

Czy gminy podołają nowym zobowiązaniom?

Muszą podołać. Będę musiały odpowiedzieć sobie na pytanie, czy gospodarować przestrzenią ekstensywnie i kolejne obszary przeznaczać pod zabudowę, mając świadomość obowiązku wyposażania ich w infrastrukturę techniczną, co rzeczywiście kosztuje, czy gospodarować racjonalnie i przeznaczać pod zabudowę obszary, które się do tego nadają. A więc tereny uzbrojone bądź te znajdujące się nieopodal nich.
Należy pamiętać, że w wielu gminach obszary przeznaczone już obecnie pod budownictwo mieszkaniowe – czy to w studiach, czy już w planach – wystarczą na wiele, a niekiedy na kilkaset lat. Z takim wyprzedzeniem w żaden sposób nie powinno kształtować się polityki przestrzennej, bo to generuje olbrzymie koszty. Rozwiązania zaproponowane przez Komisję Kodyfikacyjną idą w kierunku racjonalizacji gospodarowania przestrzenią, co powinno dać możliwość przeznaczania środków publicznych na najbardziej uzasadnione potrzeby w tym zakresie.

Kodeks skupia się tylko na rozwiązaniach związanych z lokalnym planowaniem przestrzennym. Dlaczego nie odnosi się do rozwiązań ponadlokalnych?

Ponieważ zadaniem kodeksu budowlanego jest uregulowanie procesu inwestycyjnego. Ten zaś rozpoczyna się od lokalizacji inwestycji w ściśle określonym miejscu. Jej usytuowanie może się zaś dokonywać na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, a jest nim tylko plan miejscowy. Akty planowania ponadlokalnego są już elementami polityki przestrzennej i nie wiążą bezpośrednio inwestora, choć oczywiście wiążą gminę. W ocenie komisji potrzebna jest więc odrębna ustawa o ponadlokalnej polityce przestrzennej – zarówno państwa, jak i samorządu wojewódzkiego.

Ten argument padł zapewne w reakcji na pomysł resortu infrastruktury, który chciał w pewnym momencie podzielić prace nad kodeksem na dwie części: budowlaną i urbanistyczną?

Tak. Argumentowałem, że podział tej materii byłby powrotem do stanu dotychczasowego. Wartość kodeksu polega m.in. na zintegrowaniu regulacji prawnych dotyczących procesu inwestycyjnego. Nadto rozporządzenie Rady Ministrów powołujące Komisję Kodyfikacyjną wyraźnie określiło nasze zadanie jako uregulowanie całokształtu działań związanych z realizacją procesu inwestycyjno-budowlanego.

Na co jeszcze powinni się przygotować inwestorzy, a razem z nimi urzędnicy? Komisja deklarowała, że stworzy regulacje, które uproszczą proces inwestycyjny.

I obietnicy dotrzymuje. Po pierwsze – o czym już wspominałem – wprowadzamy rozwiązania, które dadzą przewidywalność inwestowania. Sytuacja prawno-planistyczna działki będzie bowiem jasno określona. Po drugie, upraszczamy proces od strony formalno-prawnej. Znajduje to wyraz w odstąpieniu od zasady wielokrotnego rozstrzygania w zakresie tej samej sprawy administracyjnej. Dziś uzyskanie pozwolenia na budowę – wydawać by się mogło, że jedna sprawa administracyjna – dzieli się na wiele odrębnych postępowań uzgodnieniowych związanych z koniecznością występowania czy do zarządcy drogi, czy konserwatora zabytków. Każde z takich postanowień może być następnie skarżone, co wydłuża proces inwestycyjny. Proponujemy, aby już tak nie było. Postępowania uzgodnieniowe będą toczyć się w ramach procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę i skarżyć będzie można jedynie całe pozwolenie. To umożliwi szybsze przystąpienie do budowy.
Nie bez przyczyny rezygnujemy również z szeroko krytykowanej decyzji o warunkach zabudowy. Jej celem jest przesądzenie o zgodności planowanej inwestycji z prawem przestrzennym. Czy tego nie można załatwić podczas uzyskiwania pozwolenia na budowę? Oczywiście, że można. Eliminacja tej decyzji, której wydawanie w praktyce zajmuje kilka miesięcy, z pewnością przyniesie też wymierną korzyść inwestorowi.

To nie wszystkie propozycje?

Projekt idzie też szerzej w kierunku instytucji zgłoszenia. A to oznacza, że wiele inwestycji, które wymagają dziś uzyskania pozwolenia na budowę, będzie można realizować właśnie na jego podstawie. Warto jednak podkreślić, iż kodeks nie przyjmuje rozwiązania wielokrotnie wcześniej proponowanego, aby budowanie na podstawie zgłoszenia było zasadą, a na podstawie pozwolenia wyjątkiem. Przyjęliśmy, że zasadą jest zgoda budowlana, która będzie mogła być wyrażona wyraźnie – w formie rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli pozwolenia, albo w sposób milczący – poprzez niezgłoszenie przez organ sprzeciwu do zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Tylko niektóre drobne inwestycje, np. oczka wodne, ogrodzenia, ale nie od strony dróg publicznych, czy niewielkie ganki, będą mogły być realizowane bez zgody. Zostaną one enumeratywnie wyliczone w kodeksie. W ramach zgody budowlanej zasadą natomiast będzie konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko ściśle określone – również wymienione w kodeksie – obiekty będzie można wznosić na podstawie milczącej zgody. Wśród nich będą m.in. domy jednorodzinne do 1000 m sześc. Oraz budynki gospodarcze do 50 mkw. i nie wyższe niż 5 metrów.

Zgodnie z propozycjami komisji występowanie ze zgłoszeniem wymagać będzie – co do zasady – posiadania projektu. Ten jednak zmieni swój kształt. Jak będzie wyglądać?

Proponujemy podział projektu budowlanego na dwie części. Na projekt architektoniczno-urbanistyczny, który przesądzać będzie o usytuowaniu obiektu w konkretnym miejscu na działce oraz określać jego podstawowe parametry, np. kubaturę czy wysokość, oraz na projekt techniczny. Zatwierdzany przez organ byłby jedynie ten pierwszy. Da to inwestorowi możliwość – już w trakcie realizacji budynku – wprowadzania zmian w zakresie chociażby rozmieszczania ścian działowych w celu wydzielenia kolejnego pomieszczenia, bez konieczności przedstawiania projektu zamiennego.

Wpłynie to na odpowiedzialność projektanta za efekt swoich prac.

Zgadza się. Do tej pory cały projekt budowlany zatwierdzał organ i tym samym formalnie ponosił za niego odpowiedzialność. Projektant mógł więc zawsze uwolnić się od odpowiedzialności, podnosząc, że przecież jego projekt został zaakceptowany przez urząd. Teraz projektant będzie sam oceniać, czy zamierzenie jest zgodne z prawem, czy też nie. Organy nadzoru budowlanego będą zaś kontrolować jego pracę na etapie realizacji budynku.

W projekcie widoczne jest również nowe spojrzenie na relację urzędnik–petent. Świadczy o tym chociażby redakcja art. 6, w którym mowa jest o tym, że „kształtując i realizując lokalną politykę przestrzenną oraz podejmując działania w procesie inwestycyjno-budowlanym, organy administracji publicznej ważą wartości i sprzeczne interesy, a kiedy przemawia za tym charakter sprawy, działania władcze poprzedzają negocjacjami”. Jaki jest cel takich sformułowań?

Idziemy w kierunku – dość powszechnie funkcjonującej już w innych krajach unijnych – zasady administracji negocjującej. Nasze dotychczasowe przepisy oparte są na przymusie administracyjnym. I tak np. jeśli dziś inspektor nadzoru budowlanego stwierdzi odstępstwo od pozwolenia na budowę, to może zrobić tylko jedno – wydać decyzję administracyjną nakazującą doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Od tej decyzji można się następnie odwołać najpierw do organu administracyjnego, a następnie do sądu. To zabiera dużo czasu. Dlaczego więc nie może być tak, że przed wydaniem wskazanego rozstrzygnięcia inspektor rozmawia z inwestorem i wspólnie określają termin, do kiedy należy dostosować obiekt do należytych standardów. Dopiero gdy inwestor nie wykona ustaleń, inspektor będzie musiał sięgnąć po środki władcze. Władztwo administracyjne musi oczywiście pozostać w gestii organu, powinno jednak znajdować się na dnie jego uprawnień, po które sięga się wtedy, kiedy formy negocjacyjne zawodzą. To właśnie zaproponowaliśmy w projekcie kodeksu.

Nie będzie to dość korupcjogenne rozwiązanie?

Oczywiście, że jest takie ryzyko. Warto jednak zmienić sposób patrzenia na walkę z korupcją. Efekty w tej walce osiąga się nie poprzez próby zapewnienia tzw. szczelnego prawa, bo to nie jest po prostu możliwe. Skuteczniejszym instrumentem wydaje się kontrola społeczna. Jeśli wprowadzimy zasadę, że niektóre postępowania inwestycyjne będą się toczyły w internecie, zawsze znajdzie się ktoś, kto będzie je uważnie obserwować. To zaś może działać antykorupcyjnie.

Ten pomysł – mówię tu o postępowaniach toczących się w internecie – nie znalazł się jednak w projekcie.

To prawda. Dyskusje na ten temat są wciąż prowadzone. Konstruujemy jednak Krajowy Rejestr Budowlany. Znajdą się w nim wszystkie informacje dotyczące sytuacji prawno-przestrzennej każdej działki. Wprowadzamy również zasadę, że postępowania dotyczące dużych inwestycji, mogących źle wpływać na środowisko, będą jawne. Proszę również pamiętać, że przedstawiliśmy dopiero podstawową wersję projektu. Na przedstawienie rozwiązań szczegółowych mamy jeszcze pół roku. Teraz właśnie jest czas na składanie uwag i wypracowywanie rozwiązań docelowych.