Za przygotowanie wadliwego rozporządzenia urzędnikowi w resorcie nie grozi nic. Zdaniem rzecznika praw obywatelskich to ogromna luka w prawie.
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju opracowało projekt rozporządzenia do ustawy uchwalonej... trzy lata temu. W Ministerstwie Zdrowia zdarza się, że na rozporządzenie trzeba czekać nawet i dekadę. 17 ministrów zalega w sumie z wydaniem 214 rozporządzeń. Ale terminy to tylko jeden problem. Bywa i tak, że jakość aktów wykonawczych pozostawia wiele do życzenia. Ostatnio jedna z sędziów Trybunału Konstytucyjnego rozpatrując, czy minister gospodarki przekroczył delegację ustawową, wydając rozporządzenie, stwierdziła, że nigdy nie spotkała się z taką rozbieżnością pomiędzy tym, do czego ustawodawca zobowiązał ministra, a tym, co ostatecznie znalazło się w dokumencie.
Luka w prawie
Na problem wadliwych lub wcale niewydanych rozporządzeń zwraca uwagę prof. Irena Lipowicz, rzecznik praw obywatelskich. Powtarza, że skutki wadliwych przepisów ponoszą obywatele i nie wystarczy stwierdzić, że zawiodło „państwo” lub „system”. Inspiracją do tych stwierdzeń była sytuacja, gdy prof. Lipowicz szukała sposobów na pociągnięcie do odpowiedzialności urzędników, którzy nadali kształt przepisom odbierającym świadczenie opiekunom osób niepełnosprawnych (dwa przepisy uchylił Trybunał Konstytucyjny – sygn. akt K 27/13 ). W końcu RPO zażądała ujawnienia personaliów winnych urzędników. Prof. Lipowicz podkreśla, że urzędnik wojewódzki czy samorządowy odpowiada finansowo za wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
– Tymczasem urzędnik, który przygotował rozporządzenie dla ministra, nie ponosi żadnej odpowiedzialności ustawowej – mówiła prof. Irena Lipowicz na jednym z ostatnich posiedzeń Senatu.
Zdaniem RPO to ogromna luka w prawie. Nie da się jej jednak łatwo wypełnić np. poprzez objęcie pracowników ministerstw ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173 ze zm.).
– Inna jest bowiem sytuacja, gdy dochodzi do konkretyzacji prawa w drodze indywidualnych aktów administracyjnych, a czym innym jest wydawanie generalnych aktów prawa powszechnie obowiązującego – zauważa dr Kazimierz Bandarzewski, administratywista z Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Odpowiedzialność za konkretne działanie można przypisać danemu funkcjonariuszowi (np. ministrowi) w przypadku wydanej przez niego decyzji, która została następnie unieważniona i konkretna osoba poniosła z tego powodu szkodę majątkową. Tak łatwo nie jest natomiast, kiedy chodzi o akty prawa powszechnie obowiązującego, jakimi są rozporządzenia.
Minister nie zapłaci
Prawnicy zwracają przede wszystkim uwagę na problem z ustaleniem podstaw odpowiedzialności za wydanie rozporządzenia. W przypadku decyzji administracyjnych są nimi: rażące naruszenie prawa przy ich wydawaniu i szkoda majątkowa adresata decyzji.
– Czy w związku z tym w przypadku rozporządzenia sama okoliczność jego uchylenia na skutek niezgodności z ustawą lub konstytucją byłaby wystarczającą przesłanką odpowiedzialności podmiotu go wydającego? A jeśli rozważamy kwestię odpowiedzialności za rozporządzenia, to czy nie należałoby określić także zasad odpowiedzialności za wadliwe wydanie ustawy – zastanawia się dr Bandarzewski. – Obawiam się też, że wprowadzenie odrębnej odpowiedzialności majątkowej wymagałoby zmiany ustawy zasadniczej – dodaje.
Dlaczego? Bo rozporządzenia nie podpisuje urzędnik, lecz minister. – Całą odpowiedzialność prawną za jego wydanie ponosi wyłącznie on. Jest to odpowiedzialność polityczna przed premierem i Sejmem, oraz odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu – wyjaśnia dr Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. Przypomina przypadek byłego ministra zdrowia Wojciecha Maksymowicza, którego m.in. za niewydanie 30 rozporządzeń SLD chciało postawić przed Trybunałem Stanu. Bezskutecznie. Wiadomo, że to jednak nie minister opracowuje rozporządzenie, które sygnuje swoim podpisem, lecz robią to za niego urzędnicy.
– Jednak robią to w ramach władztwa ministra. Dlatego jedyne, co można zrobić, to wyciągnąć konsekwencje dyscyplinarne wobec tych, którzy niewłaściwie wykonują obowiązki służbowe – dodaje dr Zaleśny.
– A co, jeśli żaden urzędnik nie miał nic wspólnego z przygotowaniem aktu normatywnego, bo opracowanie zostało zlecone ekspertom zewnętrznym – zauważa prof. Hubert Izdebski z Uniwersytetu Warszawskiego.
– Problem dostrzeżony przez RPO istnieje, ale nie za bardzo można go sensownie rozwiązać, poza wyciąganiem odpowiedzialności politycznej i ewentualnie konstytucyjnej. W przypadku ustalenia konkretnych winnych, w razie orzeczenia odszkodowania od Skarbu Państwa z tytułu bezprawia legislacyjnego (na podstawie art. 4171 kodeksu cywilnego) lub braku wydania aktu, można od nich dochodzić roszczeń na zasadzie regresu. Do tego nie potrzeba nawet ustawy o odpowiedzialności finansowej funkcjonariuszy publicznych – pointuje prof. Izdebski.
