Notariusze gotowi pokazać majątki

Minister Marek Biernacki przygotował projekt ustawy, która kompleksowo ureguluje zasady składania i kontroli oświadczeń majątkowych osób pełniących funkcje publiczne. Nie tylko więcej podmiotów będzie miało obowiązek ich wypełniania, ale zasadą stanie się ich ujawnianie w Biuletynach Informacji Publicznej. I najważniejsze – zmieni się filozofia ich kontroli. Co roku 5 proc. wybranych losowo deklaracji będzie poddanych pogłębionej analizie.

– To jest krok do przodu. Od początku było wiadomo, że państwo nie jest w stanie sprawdzić tysięcy oświadczeń. Ale efekt był taki, że zbyt wiele oświadczeń pozostawało bez faktycznej kontroli – ocenia Anna Wojciechowska-Nowak, ekspert programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji Batorego.

Kontrola losowa

W projekcie wprowadzono dwa ważne mechanizmy weryfikacji rzetelności deklaracji. Oświadczenia do bardziej szczegółowej kontroli przeprowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i urzędy kontroli skarbowej będą losowane. Ma być też stworzona lista stanowisk, z którymi wiążą się na tyle poważne kompetencje i władztwo, że będą one z urzędu poddawane bardziej dociekliwemu sprawdzeniu.

– To jest plus. Ale pozostaje też znak zapytania. Oświadczeń będzie więcej, zatem pytanie, czy organy, które mają prowadzić tę bardziej szczegółową kontrolę, podołają temu zadaniu – zastanawia się Anna Wojciechowska-Nowak.

Projekt porządkuje i ujednolica zasady odpowiedzialności za naruszenie zasad składania oświadczeń. Za niezłożenie ich w terminie grozić będzie – niewygórowana – kara pieniężna w wysokości 500 zł. Niewypełnienie deklaracji wcale albo podanie w niej nieprawdziwych danych będzie podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej lub porządkowej.

– To będzie pewnym czynnikiem motywującym do złożenia oświadczeń, ale istnieje ryzyko, że postępowania te będą stosowane zamiast regulacji karnych, co zmniejszy w istocie represyjność zasad odpowiedzialności za nieprawidłowości przy składaniu oświadczeń – obawia się Krzysztof Izdebski, prawnik Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.

Za błąd projektu uznaje rezygnację z sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu lub rozwiązania umowy o pracę w przypadku radnych lub pracowników samorządowych.

– To może sprawić, że osoby te mogą przynajmniej opóźniać udostępnianie informacji o swoim majątku – ocenia Krzysztof Izdebski.

Tylko skany

Novum jest to, że oświadczenia majątkowe mają być ujawniane poprzez ich zamieszczenie w BIP na stronach urzędów.

– To cieszy, choć nie wykorzystano szansy, by była to wersja elektroniczna umożliwiająca przetwarzanie danych, a nie publikowanie obrazu dokumentu. Kłóci się to z ideą jak najszerszego dostępu poprzez możliwość odczytu maszynowego i zapewnienia dostępu również osobom niedowidzących i niewidzącym – uważa Krzysztof Izdebski.

Wtóruje mu Anna Wojciechowska-Nowak.

– Niestety, projektodawcy nie pomyśleli, aby oświadczenia były składane w formie elektronicznej, w formatach przeszukiwalnych. Wówczas możliwe byłoby opracowanie programów, które ułatwiłby ich analizę – uważa.

Dziś, gdy publikowane są skany, ich analiza to syzyfowa praca.

– Formaty przeszukiwalne sprzyjają też kontroli społecznej. Oczywiście część ludzi będzie chciała tylko zaspokoić ciekawość, ale formaty elektroniczne otwierają wiele możliwości przed mediami, działaczami lokalnymi, organizacjami społecznym – uważa Anna Wojciechowska-Nowak.

Szerszy zakres

Deklarować stan posiadania będzie musiało dużo więcej osób niż dziś: policjanci, strażnicy miejscy, a nawet strażacy. Podobnie będzie też z komornikami i ich asesorami, notariuszami i zastępcami notarialnymi, kuratorami sądowymi, ławnikami, asystentami sędziów, dyrektorami sądów powszechnych.

– Największy plus tego projektu to wprowadzenie jawności oświadczeń. Opinia publiczna powinna mieć możliwość oceny, czy dana funkcja publiczna jest wykonywana zgodnie z interesem publicznym, czy też służy interesom prywatnym. W dłuższej perspektywie jawność oświadczeń może poprawić, dziś dramatycznie niskie, zaufanie Polaków do instytucji życia publicznego – ocenia Anna Wojciechowska-Nowak.

Tłumaczy, że ważne, aby w katalogu osób zobowiązanych znalazły się funkcje, z którymi wiąże się władztwo publiczne, rozstrzygające kwestie istotne dla obywateli i decydujące o dysponowaniu środkami publicznymi.

– Już dziś policjant jest funkcjonariuszem publicznym. A od takiej kategorii osób oczekuje się więcej. Prywatność takich osób jest dużo bardziej ograniczona niż zwykłego obywatela. Powtarzają to w orzeczeniach zarówno Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka – podkreśla Anna Wojciechowska-Nowak.

Samo rozszerzenie katalogu prześwietlanych osób oceniane jest pozytywnie. Gorzej odbierana jest jawność ich zeznań.

– Obowiązek składania oświadczeń przez komorników uważamy za oczywisty. Natomiast idea publikowania w internecie tego rodzaju danych jest niebezpieczna – komentujeMichał Lewandowski z biura prasowego Krajowej Rady Komorniczej.

– Część dłużników obarcza bowiem właśnie komorników odpowiedzialnością za sytuację, w jakiej się znaleźli. Dlatego potencjalne konsekwencje pomysłu ujawniania oświadczeń budzą naszą głęboką obawę – sygnalizuje Lewandowski.

W podobnym tonie wypowiada się notariat.

– Sama idea włączenia notariuszy do grona osób pełniących funkcje publiczne i nałożenie na nas zobowiązania do składania oświadczeń o stanie majątku nie budzą większego sprzeciwu – uważa Joanna Greguła, rzecznik Krajowej Rady Notarialnej.

Dodaje jednak, że zobowiązanie rejentów do składania takich deklaracji powinno być poparte jednoznacznym określeniem statusu notariusza jako funkcjonariusza publicznego, będącego jednocześnie osobą zaufania publicznego, a nie przedsiębiorcą.

– Za wielce kontrowersyjny uważamy natomiast pomysł podawania do publicznej wiadomości treści oświadczeń majątkowych, ponieważ w naszej ocenie wpłynie to negatywnie na poziom bezpieczeństwa zarówno notariuszy, jak i innych osób zobowiązanych – dodaje Joanna Greguła.

Dostęp do informacji publicznej to element uczciwego państwa

Tomasz Darkowski, dyrektor departamentu prawa karnego w Ministerstwie Sprawiedliwości

Marcin Gubała, naczelnik wydziału prawa konstytucyjnego w Ministerstwie Sprawiedliwości

Jawność życia publicznego jest wartością konstytucyjną. Ustawa zasadnicza zakłada, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą być gotowe poddać się reżimowi transparentności. Konstytucja stwierdza też, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przygotowywany w Ministerstwie Sprawiedliwości projekt ustawy o oświadczeniach majątkowych osób pełniących funkcje publiczne wpisuje się w te konstytucyjne ramy. Jego pierwszoplanowym założeniem jest podniesienie poziomu jawności życia publicznego. Będzie to możliwe zarówno przez przekonstruowanie katalogu osób zobowiązanych do składania oświadczeń – i ujęcie w nim tych wszystkich, którzy uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej (m.in. notariusze czy komornicy), jak i poprzez wprowadzenie obowiązku publikowania oświadczeń w Biuletynie Informacji Publicznej.

Warto dodać, że ten ostatni element jest ściśle związany z fundamentem sprawnego i rzetelnego działania władzy publicznej, jakim jest skuteczna kontrola społeczna. Umacnianie uczciwego państwa polega na kreowaniu przejrzystych procedur i zapewnianiu realnego dostępu do informacji publicznej. Nie ma narzędzia bardziej efektywnego niż powszechny i bezpłatny system kontroli, obejmujący cały sektor publiczny. Efekt, jaki możemy dzięki temu osiągnąć, to większy poziom zaufania społecznego do państwa i ludzi, którzy dla niego pracują.

Urealnieniu kontroli społecznej służy także podjęta w projekcie próba doprecyzowania zakresu przedmiotowego informacji zawieranych w oświadczeniach majątkowych. Jasne określenie tego, co ma znaleźć się w oświadczeniu, umożliwi sprawniejsze weryfikowanie kompletności i rzetelności tych dokumentów, a przez to zwiększy skuteczność mechanizmów wkomponowanych w projektowaną ustawę.

Innym ważnym aspektem projektu jest to, że zbiera on w jednym akcie prawnym regulacje rozproszone po licznych ustawach, a także usuwa niespójności między nimi. Dzięki temu projekt powinien być postrzegany jako narzędzie o charakterze systemowym i kompleksowym.

Jest to niezmiernie istotne zwłaszcza w kontekście konkluzji misji ewaluacyjnej GRECO, która w 2012 r. analizowała zdolność naszego systemu prawnego do zapobiegania korupcji parlamentarzystów, sędziów i prokuratorów. Ewaluatorzy zadawali szczegółowe pytania i nie mogli nadziwić się udzielanym odpowiedziom, z których wyłaniał się w ich opinii chaos systemowy. Okazywało się bowiem, że niektóre grupy zawodowe mają przepisy szczególne o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w stosunku do innych grup odpowiedzialność taka wynika z art. 233 kodeksu karnego w związku z pouczeniem na formularzu oświadczenia, a jeszcze wobec innych odpowiedzialność ma charakter wyłącznie dyscyplinarny. Różne okazały się też zakresy żądanych informacji oraz zakresy jawności tych informacji, w tej różnorodności trudno było jednak doszukać się logiki.

Najtrudniejsze były jednak pytania o system weryfikacji. Odpowiedzi wskazywały jednoznacznie, że posiadamy bardzo rozbudowany system kontroli, gdzie składanie oświadczeń jest weryfikowane przez przełożonych. Problem pojawiał się jednak przy pytaniach szczegółowych, np. co, jeśli oświadczenia są niekompletne, nie zawierają pożyczkodawcy albo budzą uzasadnione wątpliwości? Wówczas odpowiedzi brnęły w gąszcz hipotez i interpretacji przepisów. Z tej wizyty ewaluacyjnej można było odnieść wrażenie, że już sam system mający zapewnić transparentność jest wysoce nietransparentny.