Subskrybuj nas na Youtube
Można odnieść mylne wrażenie, że Polska zupełnie nie przywiązuje wagi do orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a Komitet Ministrów Rady Europy lada moment podejmie wobec Polski środki represyjne, by ukarać naszą skrajną niesubordynację. Tymczasem fakty przeczą powyższej kasandrycznej wizji.
/>
Po pierwsze stale maleje liczba polskich spraw oczekujących na merytoryczne rozpoznanie w trybunale. To dowód, że zmniejsza się liczba naruszeń praw obywateli przez władze publiczne. W 2010 r. Polska była na 6. miejscu pod względem liczby skarg, które stanowiły wtedy 4,6 proc. wszystkich skarg skierowanych do rozstrzygnięcia. W 2011 r. nasz kraj przesunął się na 7. miejsce, w 2012 r. na miejsce 10., a polskie skargi stanowiły 2,4 proc. ogólnej puli. Wedle danych z 31 maja tego roku ich liczba zmalała do tego stopnia, że Polska znalazła się poza pierwszą dziesiątką państw z największą liczbą skarg i trafiła do grona 37 krajów, których skargi stanowią łącznie ok. 18,6 proc. Po drugie Polska postrzegana jest w Strasburgu jako kraj reagujący na wyroki oraz współpracujący z trybunałem w rozwiązaniu problemów systemowych. Jednak co najistotniejsze, należymy do krajów popierających reformę systemu strasburskiego dla zapewnienia optymalnych warunków działania trybunału, jednakże przy poszanowaniu prawa do skargi indywidualnej. Było to widoczne podczas ostatnich trzech konferencji międzyrządowych reformujących strasburski system ochrony praw człowieka.
Owo wspomniane mylne wrażenie być może bierze się z tego, że kiedy mówimy o wykonywaniu wyroków ETPC, nie zawsze wszyscy myślimy o tym samym. Czasami nawet mylimy Strasburg z Luksemburgiem, a Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nazywamy błędnie prawem europejskim albo wspólnotowym. Na czym zatem polega wykonywanie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?
Środki indywidualne
Zgodnie z artykułem 46 konwencji każde państwo podlegające jurysdykcji trybunału zobowiązane jest do przestrzegania wyroku we wszystkich sprawach, w których było stroną. Ostateczne zaś wyroki ETPC przekazywane są do Komitetu Ministrów, który czuwa nad ich wykonaniem. Tym samym wydanie przez trybunał wyroku stwierdzającego naruszenie kończy sądowy etap rozpoznawania sprawy i inicjuje fazę wykonywania wyroku. W debacie na ten temat zupełnie pomijany jest fakt, że egzekucja wyroku przez pozwane państwo polega na realizacji środków indywidualnych, tj. zazwyczaj na wypłaceniu skarżącemu stosownego zadośćuczynienia zasądzonego wyrokiem oraz na usunięciu stanu naruszenia, jeśli ten cały czas istnieje. Przy czym zarówno trybunał, jak i Komitet Ministrów podchodzą realistycznie do sposobu i czasu potrzebnego do usunięcia przyczyny naruszenia.
Tak np. jeśli w wyroku zostanie stwierdzone naruszenie konwencji w związku z przewlekłym stosowaniem tymczasowego aresztu, wymagane jest od władz krajowych, a w szczególności wymiaru sprawiedliwości, podjęcie działań zmierzających do możliwie szybkiego zakończenia stosowania tego środka zapobiegawczego. Wyrok nie oznacza zatem obowiązku natychmiastowego zwolnienia osoby pozbawionej wolności, ale nakłada na władze obowiązek szczególnie starannego działania. Realizacja środków indywidualnych jest istotna z punktu widzenia poszanowania praw jednostki i wynagrodzenia jej trudu związanego z zainicjowaniem słusznej skargi. Z tego też względu rząd terminowo dokonuje wypłat zasądzonych przez trybunał kwot pieniężnych oraz bada indywidualną sytuację skarżącego, tak by możliwie szybko wyeliminować jeszcze istniejące naruszenie.
Środki generalne
Wykonanie wyroku może jednak pociągać za sobą obowiązek wprowadzenia środków generalnych, które trwale usuną z porządku krajowego przyczynę naruszenia konwencji, zwykle poprzez zmianę prawa lub praktyki w określonej dziedzinie. Rząd przedstawia propozycje takich środków w planach działania przesyłanych do Komitetu Ministrów Rady Europy. Dopóki Komitet Ministrów nie zaobserwuje, że do systemu strasburskiego nie napływają nowe skargi, podobne do tych będących przedmiotem wykonywania, nie uzna żadnej zawisłej sprawy za wykonaną. Realizacja środków generalnych jest znacznie bardziej długotrwała niż indywidualnych. Dzieje się tak zarówno ze względu na czas, jaki zajmuje proces legislacyjny czy też wykształcenie się nowej praktyki sądowej lub administracyjnej, jak i ze względu na metodologię pracy Komitetu Ministrów. Potrzebuje on bowiem więcej czasu na ocenę podjętych przez rząd działań generalnych, niż ma to miejsce w przypadku środków indywidualnych. Czasami zwłoka w ocenie działań rządu przez Komitet Ministrów wynosi nawet kilka lat. Tak stało się np. w przypadku sprawy Woś przeciwko Polsce i kilku jej podobnych, które dotyczyły dostępu do sądu powszechnego dla beneficjentów Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie. Mimo że sprawy te zostały wykonane już w roku 2007 dzięki uchwale Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 152/06, to Komitet Ministrów rezolucję zamykającą wykonywanie tej grupy wyroków przyjął dopiero w tym roku.
Z powyższego wynika, iż umyka uwadze kontestatorów, że w większości spraw zrealizowane zostały w pełni środki indywidualne wobec skarżących. Tak jest np. w grupie ponad 180 wyroków dotyczących przewlekłego stosowania tymczasowego aresztu, w której każdy skarżący otrzymał zadośćuczynienie i nie przebywa już w areszcie. Trwa również realizacja środków generalnych, która ma doprowadzić do likwidacji tego problemu systemowego, m.in. poprzez przeprowadzone zmiany prawa czy upowszechnianie standardów w zakresie stosowania tego środka zapobiegawczego. Dynamika napływu spraw dotyczących tego problemu wskazuje, iż podejmowane działania przynoszą pozytywne rezultaty, skoro w 2008 r. rządowi zakomunikowano 72 takie skargi, zaś w roku 2012 już tylko 7. Jeśli tendencja ta się utrzyma, można oczekiwać, że po 12 latach monitoringu Komitet Ministrów uzna tę grupę spraw za wykonaną i wyda rezolucję kończąca postępowanie. Podobna sytuacja ma miejsce w innych grupach wyroków zawisłych w wykonywaniu. Dodatkowo mylny obraz o stanie wykonywania potęguje szafowanie liczbą spraw znajdujących się w wykonaniu. Jest ich obecnie ok. 800. Jednakże dotyczą one w rzeczywistości kilkunastu kwestii, z których najliczniejsze dwie grupy, stanowiące 64 proc. wszystkich orzeczeń, związane są z przewlekłością postępowań sądowych i tymczasowymi aresztami. Do liczby spraw niewykonanych wliczane są ponadto decyzje zatwierdzające ugody między rządem a skarżącymi, mimo że są one zawsze terminowo realizowane. Nie jest to jednak zależne od rządu, ale od metodologii pracy Komitetu Ministrów, który wydaje globalne decyzje o wykonaniu tego typu orzeczeń. Tak stało się np. 19 czerwca br., kiedy to Komitet Ministrów jedną rezolucją uznał za wykonane 110 spraw zakończonych przed trybunałem ugodą.
Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że wyroki trybunału są przez rząd niewykonywane. Odzwierciedlają to obiektywne dane. Od początku 2013 r. Komitet Ministrów uznał za wykonane 154 orzeczenia w sprawach polskich, w tym 31 wyroków. Można co najwyżej zgodzić się ze stwierdzeniem, że proces wykonywania wyroków jest czasochłonny i że z wykonywaniem tego samego wyroku przyjdzie często zmierzyć się różnym rządom i parlamentom kolejnych kadencji.
Wspólna odpowiedzialność
Z punktu widzenia rządu najistotniejsza w procesie wykonywania wyroków jest realizacja środków generalnych, albowiem to ich wykonanie jest gwarantem wstrzymania napływu nowych skarg do ETPC i rzeczywistej poprawy stanu przestrzegania praw człowieka. Proces wykonywania takich środków wymaga np. osiągnięcia kompromisu społecznego odnośnie do doboru instrumentów właściwych dla wykonania wyroku oraz niejednokrotnie zabezpieczenia znacznych środków finansowych, tak by wykonanie wyroku lub grupy wyroków było realne. Na przykład zaproponowane Komitetowi Ministrów w lipcu br. wykonanie wyroku Grzelak przeciwko Polsce poprzez wprowadzenie nauczania etyki w szkole przez e-learning to nie tylko wyzwanie organizacyjne, ale także finansowe.
Bez wątpienia w ostatnich latach zmieniło się diametralnie podejście rządu i jego urzędników do wykonywania wyroków trybunału. Rząd z biernego płatnika kwot zasądzanych przez ETPC stał się podmiotem działającym na rzecz wyeliminowania źródeł naruszeń oraz zapobiegającym powstawaniu kolejnych. Koordynacja wykonywania wyroków spoczywa na pełnomocniku ministra spraw zagranicznych do spraw postępowań przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, jednakże za wykonanie określonych wyroków odpowiadają poszczególne resorty. Rolą pełnomocnika w procesie wykonywania orzeczeń jest niekiedy podpowiadanie resortom właściwych rozwiązań, a w szczególności badanie, czy proponowane przez nie zmiany legislacyjne albo działania zmierzające do zmiany wadliwej praktyki podążają w odpowiednim kierunku i są zgodne ze standardami konwencji.
By ułatwić współpracę między organami administracji rządowej, w 2007 r. z inicjatywy ówczesnego pełnomocnika powołano zarządzeniem prezesa Rady Ministrów specjalny międzyresortowy Zespół do spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jako jego organ opiniodawczo-doradczy. Składa się on z przedstawicieli wszystkich resortów oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, a także zapraszanych z głosem doradczym przedstawicieli Krajowej Rady Sądownictwa, Prokuratury Generalnej, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Kancelarii Sejmu i Senatu. Ponadto w razie potrzeby przewodniczący zespołu, którym jest pełnomocnik, ma możliwość doproszenia dowolnych gości. Zespół obraduje plenarnie, co najmniej raz na kwartał, a z jego posiedzeń sporządzane są publicznie dostępne od 2012 r. protokoły, zamieszczane na stronie internetowej MSZ. Ma to zagwarantować przejrzystość działań i kontrolę ze strony opinii publicznej. Ponadto wybrani członkowie zespołu i pełnomocnik zbierają się między sesjami plenarnymi na posiedzenia robocze, by wypracować szczegółowe rozwiązania dotyczące wykonania konkretnych wyroków. Owocem prac zespołu i grup roboczych są plany działania i raporty działania przedstawiane Komitetowi Ministrów Rady Europy, w których prezentowany jest sposób wykonania określonego wyroku. Taka formuła współpracy ułatwia kontakt między urzędnikami poszczególnych resortów i przyspiesza wymianę informacji. Dzięki takim spotkaniom opracowano w tym roku i przekazano do Komitetu Ministrów 32 plany działania i raporty z działań rządu podjętych w celu wykonania wyroków. Dodatkowo zespół ma szansę pełnić funkcję platformy dialogu ze społeczeństwem obywatelskim na temat aktualnych problemów egzekucji wyroków, m.in. dzięki zapraszaniu na posiedzenia plenarne przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz reprezentacji zawodów prawniczych. Pierwsze posiedzenie w tak poszerzonym składzie odbyło się w grudniu 2012 r. Posiedzenia w tej formule będą kontynuowane.
Od 2013 r. pełnomocnik sporządza doroczne sprawozdanie ze stanu wykonywania wyroków trybunału w poprzednim roku kalendarzowym. Jest ono przedkładane Radzie Ministrów, która je akceptuje. Następnie jest ono przekazywane do odpowiednich komisji w Sejmie i Senacie, a także do Krajowej Rady Sądownictwa. Sprawozdanie upubliczniane jest na stronie internetowej MSZ. Integralną częścią sprawozdania są plany działania i raporty działania przekazane przez rząd w danym roku kalendarzowym do Komitetu Ministrów. Sporządzanie dorocznego sprawozdania z wykonywania wyroków to wyjście naprzeciw oczekiwaniu opinii publicznej, jak również wyraz chęci zapewnienia większej przejrzystości procesu wykonywania. To także sposób zwrócenia uwagi parlamentu oraz wymiaru sprawiedliwości na ten trudny proces, wymagający ścisłej współpracy między władzą wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą.
Działania przed wyrokiem
Połączenie funkcji reprezentacji procesowej z wykonywaniem orzeczeń daje pełnomocnikowi wiedzę na temat aktualnego stanu orzecznictwa ETPC oraz przedmiotu skarg. Dzięki temu możliwa jest jego szybka reakcja zmierzająca do usunięcia przyczyny naruszenia, czasami nawet przed wydaniem wyroku przez trybunał. Tak było np. w przypadku skarg dotyczących warunków w więzieniach. Pierwsze sprawy dotyczące tej tematyki zostały zakomunikowane rządowi w 2007 r. i to już wtedy pełnomocnik wystąpił do Ministerstwa Sprawiedliwości o podjęcie działań zmierzających do poprawy warunków bytowych w placówkach penitencjarnych, a zwłaszcza zapewnienia każdemu osadzonemu minimalnej powierzchni 3 mkw., którą przewidywał kodeks karny wykonawczy. Kiedy w październiku 2009 r. trybunał wydawał wyroki w sprawach Sikorski i Orchowski stwierdzające naruszenie systemowe w związku z przeludnieniem placówek penitencjarnych, sytuacja osadzonych była lepsza. W marcu 2010 r. zaś Centralny Zarząd Służby Więziennej podał komunikat, iż liczba miejsc w placówkach penitencjarnych zrównała się z liczbą osadzonych, a więc zlikwidowano przeludnienie. Jeśli Ministerstwo Sprawiedliwości przystąpiłoby do eliminacji przyczyny naruszenia dopiero po wyroku trybunału, stan przeludnienia trwałby znacznie dłużej.
Powierzenie pełnomocnikowi umiejscowionemu w MSZ roli koordynacyjnej w zakresie wykonywania wyroków gwarantuje też bezstronność w ocenie stanu wykonania danego wyroku przez określony resort. Rolę MSZ jako bezstronnego arbitra stojącego na straży standardów konwencji widać również w procesie opiniowania aktów prawnych przygotowywanych przez inne resorty. Tak było ostatnio m.in. z projektem ustawy o zaburzonych sprawcach przestępstw, kiedy to minister spraw zagranicznych jako jedyny wniósł uwagi wskazujące na możliwą kolizję postanowień projektu z konwencją.
Jak wiele środków generalnych udało się zrealizować w ostatnich latach i tym samym zapobiec kolejnym masowym skargom do trybunału (np. kwestia mienia zabużańskiego dotycząca ok. 80 000 osób uprawnionych do świadczenia rekompensacyjnego, sprawa czynszów regulowanych czy też zmiana procedury postępowania przed izbami morskimi wychodząca naprzeciw wyrokowi Brudnicka przeciwko Polsce), pokazuje przyjęte we wrześniu 2012 r. sprawozdanie z realizacji w latach 2008–2012 Programu działań rządu na rzecz wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, którego założenia przygotowane były w MSZ w 2006 r. Prawdopodobnie mało kto zdaje sobie sprawę, że wyżej wspomniane zmiany legislacyjne są wynikiem skoordynowanych działań administracji rządowej, na której spoczywał obowiązek wykonania wyroków.
Nawet najlepsze prawo nie zastąpi umiejętności postrzegania konwencji jako żywego instrumentu oraz wrażliwości społecznej, którą powinien odznaczać się każdy funkcjonariusz publiczny
Znajomość standardów
Nie zawsze realizacja środków indywidualnych czy też generalnych wymaga zmian legislacyjnych. Czasami wystarczająca jest poprawa praktyki organów stosujących prawo albo po prostu wykazanie wrażliwości i rozsądku. Dlatego tak istotne w procesie wykonywania jest upowszechnianie przez Ministerstwo Sprawiedliwości orzecznictwa trybunału oraz standardów konwencji, w tym zwłaszcza docieranie z informacją o naruszeniu do jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za naruszenie. Jak pokazała sprawa Jakóbski przeciwko Polsce, dla zapewnienia diety buddyjskiej osadzonemu nie jest konieczna zmiana rozporządzenia ministra sprawiedliwości, ale przede wszystkim znajomość standardów konstytucyjnych i konwencyjnych przez funkcjonariuszy służby więziennej. Nawet najlepsze prawo nie zastąpi bowiem posługiwania się konwencją jako żywym instrumentem oraz wrażliwości społecznej, którą powinien odznaczać się każdy funkcjonariusz publiczny.
Do podobnych konkluzji prowadzą wstępne wyniki badań profesora Philipa Leacha „Rola parlamentów narodowych w implementacji wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka”, zaprezentowane w czerwcu w Strasburgu. Zgodnie z nimi dla zaangażowania parlamentów w proces wykonywania wyroków nie jest konieczne tworzenie specjalnych, sformalizowanych struktur, w tym odrębnych komisji ds. wykonywania orzeczeń albo też przyjmowanie ustawy regulującej procedurę wykonywania, jak to miało miejsce na Ukrainie w 2006 r. i nie przyniosło wymiernych efektów. Istotne w ocenie badacza jest zapobieganie przez parlament powstawaniu nowych naruszeń poprzez przyjmowanie takich środków prawnych, które eliminowałyby problemy strukturalne dające podstawę nowym skargom. Miejmy nadzieję, iż członkowie polskiej delegacji do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy podzielą się powyższymi obserwacjami ze swoim koleżeństwem z Sejmu i Senatu. Na razie troskę o standard tworzonego w Polsce prawa w zgodzie z konwencją wzięło na siebie w głównej mierze MSZ, w którym zespół pełnomocnika opiniuje projekty wielu aktów prawnych co do ich zgodności z konwencją.
Napawa optymizmem, iż standardy orzecznicze trybunału są coraz lepiej słyszane przez najwyższe sądy RP, dzięki czemu wymiar sprawiedliwości może włączać się w wykonywanie zarówno środków indywidualnych, jak i generalnych wypływających z określonych wyroków. Tak np. Sąd Najwyższy, podejmując uchwałę w sprawie sygn. nr III CZP 65/12, wyjaśniającą, że osobą pozostającą w faktycznym wspólnym pożyciu z najemcą w rozumieniu art. 691 par. 1 k.c., połączoną z nią więzią uczuciową, fizyczną i gospodarczą jest także osoba tej samej płci, doprowadził do wykonania wyroku Kozak przeciwko Polsce. Dzięki temu nie była konieczna czasochłonna ingerencja ustawodawcy. Godna docenienia jest inicjatywa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który planuje upowszechnianie wśród sędziów sądów administracyjnych standardów wynikających z wyroków trybunału, już nie tylko w sprawach polskich, ale także tych dotyczących innych państw. Byłoby niezmiernie ważne dla propagowania konwencji w Polsce, by również korporacje prawnicze, oczekujące jej znajomości przez sędziów, czyniły podobną pracę u podstaw pośród swoich członków. Jak mawiał bowiem Albert Einstein, jedynym rozsądnym sposobem wychowania jest oddziaływanie własnym dobrym przykładem, a jeśli nie można inaczej – odstraszającym przykładem. Miejmy nadzieję, że sprawy Siałkowska i Staroszczyk przeciwko Polsce były ostatnimi odstraszającymi przykładami w wykonaniu korporacji.
Niewątpliwie ton wykonywaniu wyroków trybunału nadaje rząd. Nie jest to jednak dzieło do wykonania przez solistę. Potrzeba akompaniamentu parlamentu, wymiaru sprawiedliwości, rozsądnych organizacji pozarządowych i odpowiedzialnych mediów. W przeciwnym wypadku będziemy słyszeć „koncert co miał dziwnie nieskładne brzmienie: wpierw grały zmysły, potem sumienie” (Jan Izydor Sztaudynger).
Rząd z biernego płatnika kwot zasądzanych przez ETPC stał się podmiotem działającym na rzecz wyeliminowania źródeł naruszeń
Justyna Chrzanowska