Statek widmo powraca. Tym razem Solidarna Polska zamachnęła się na sądownictwo dyscyplinarne korporacji prawniczych, składając w parlamencie projekt stosownej ustawy – analogiczny z tym, który w 2006 r. forsował ówczesny minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro. Cel jest taki: dotychczasowe sądownictwo poszczególnych korporacji wrzucić do jednego worka i wysypać na posadzkę sądów powszechnych. Sądem I instancji mają być wydziały dyscyplinarne w sądach apelacyjnych, II instancją ma być Sąd Najwyższy. Siedem lat temu nie zaskoczyło, może teraz zaskoczy.
Reklama
Dr Tomasz Niedziński, rzecznik dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie / Dziennik Gazeta Prawna
Jacek Ziobrowski adwokat, prezes Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury / Dziennik Gazeta Prawna
Krzysztof Młynarski notariusz, rzecznik dyscyplinarny Krajowej Rady Notarialnej / Dziennik Gazeta Prawna
„Chodzi o jawność i wyeliminowanie podnoszonych niejednokrotnie zarzutów społeczeństwa, które mówi wyraźnie: a cóż tam te sądy dla sędziów, prokuratorów i innych osób wykonujących niektóre zawody prawnicze, przecież kruk krukowi oka nie wykole” – grzmiała posłanka Beata Kempa podczas kwietniowego pierwszego czytania w Sejmie. Trzeba zatem – zdaniem posłów z SP – wyrzucić jeden system do śmietnika i stworzyć na szybko kolejny. W końcu jak się coś zepsuje, to nałatwiej kupić nowe. I o ile może mieć to sens w przypadku butów czy mikrofalówki, a już na pewno zgniłego jabłka, to gdy chodzi o przepisy, należałoby zachować ostrożność. Pisane na kolanie regulacje nie będą lepsze tylko z tej racji, że są nowe.
Zobaczmy więc, co wyrzucamy i co lepszego może prawniczy świat spotkać. Posłowie chcą się bowiem pozbyć korporacyjnego sądownictwa dyscyplinarnego, które ma długi rodowód, w przypadku samorządu adwokackiego sięgający aż 1918 r. Taki model przetrwał nawet w czasach PRL i w stanie wojennym. Sprawy dyscyplinarne pozostają w gestii samorządów w większości państw europejskich – także i to o czymś świadczy. Ale co tam, w poselskim transie nie ma miejsca na refleksje o tradycjach, zapoczątkuje się własną. Już się nawet dobrze zapowiada – sądy powszechne są obecnie dotknięte wieloma chorobami, w tym chorobą przewlekłości. Sędziowie nie palą się do rozpoznawania prawniczych dyscyplinarek. Sam zaś pomysł polityków budzi poważne wątpliwości konstytucyjne. Nie jest więc wykluczone, że szybko (jeśli zostanie przekuty w obowiązujące prawo) trafi na wokandę Trybunału Konstytucyjnego.
Może zatem najlepszym wyjściem jest pozostawienie sądownictwa dyscyplinarnego w rękach korporacji. Trzeba jednak spojrzeć na jego kondycję, postawić diagnozę i przepisać leki.

Jakie są największe problemy, z którymi boryka się sądownictwo dyscyplinarne samorządu radców prawnych?

Przede wszystkim liczba spraw. Staramy się być do tego przygotowani. Dwa lata temu Izba Warszawska udostępniła specjalnie przystosowaną salę sądową do prowadzenia postępowań dyscyplinarnych. Mamy też zwiększoną liczbę pomieszczeń dla potrzeb rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępców, co usprawnia przesłuchiwanie radców i świadków. Zdarzają się takie dni, że równolegle kilku zastępców rzecznika przesłuchuje sporą liczbę świadków. Tak szybki i duży wzrost liczby członków korporacji pociąga za sobą wzrost liczby postępowań dyscyplinarnych. Niewykluczone zatem, że trzeba będzie zwiększyć liczbę zastępców rzecznika dyscyplinarnego, a także i sędziów orzekających w tych sprawach. Mogą do tego dojść problemy lokalowe. Dziś w Izbie Warszawskiej jest 10 rzeczników i kilkudziesięciu sędziów dyscyplinarnych. I w zasadzie wyrabiamy się z pracą.

Co jeszcze sprawia kłopoty?

Kolejnym poważnym problemem jest cała procedura sądowa. Zgodnie z ustawą o radcach prawnych do spraw dyscyplinarnych stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. A to nie zawsze jest skuteczne. W efekcie nie możemy doprowadzić przed sąd radcy, który unika przyjścia na rozprawę. Często zdarza się również, że radca prawny nie odpowiada na wezwania rzecznika. W takich sytuacjach mamy związane ręce, ponieważ za brak współpracy z samorządem nie ma przewidzianych kar. To wszystko znacząco wpływa na przedłużenie procedury dyscyplinarnej.

Może zatem należałoby stworzyć własną procedurę?

Moim zdaniem to byłoby rozwiązanie idealne. Aktualne propozycje zmian w ustawie o radcach prawnych zmierzają jednak w innym kierunku. Z rozmów i debat podczas konferencji dotyczących przyszłości sądownictwa dyscyplinarnego radców prawnych, a także z wiadomych mi planów samorządu wynika, że zmieniona w przyszłości procedura będzie zbliżona do tej, która jest obecnie, z uwzględnieniem możliwości przyspieszenia postępowań.

A czy nie powinien zostać zmieniony tryb wyboru rzecznika i sędziów? Dziś mogą nimi zostać osoby, które dopiero co zostały wpisane na listę radców prawnych. Czy tak młode osoby powinny i są w stanie kompetentnie ocenić obwinionych, często doświadczonych prawników?

Niekoniecznie radca prawny, który od wielu lat jest członkiem samorządu, będzie miał taką wiedzę co do etyki zawodowej, aby móc prawidłowo ocenić dane przewinienie dyscyplinarne. To nie zawsze musi iść w parze. Najważniejsze jest doświadczenie. Wśród rzeczników i sędziów dyscyplinarnych są osoby, które ukończyły 6–7 lat temu aplikację, ale posiadają doświadczenie o wiele większe niż radcy, którzy są wpisani na listę od kilkunastu czy kilkudziesięciu lat, ale de facto tego zawodu nie wykonują. Fakt, że dana osoba jest długo członkiem samorządu, nie oznacza jeszcze, że będzie dobrym i sprawnym rzecznikiem czy sędzią dyscyplinarnym.

Jak więc jest to weryfikowane?

Na rzeczników i sędziów wybierane są osoby posiadające doświadczenie, takie które nie miały problemów dyscyplinarnych, a także brana jest pod uwagę praktyka zawodowa i wiedza.

Są oni wybierani przez zgromadzenie okręgowej izby, czyli organ samorządu. Może należałoby wyodrębnić pion dyscyplinarny?

Organy samorządu wybierane są raz na trzy lata i funkcje rzecznika oraz sędziów dyscyplinarnych oparte są na kadencyjności. Inny sposób powołania wymagałby stworzenia kolejnej procedury, a to nie jest dobre rozwiązanie.

Radcy prawni w swojej praktyce zawodowej rzadko mają do czynienia z procedurą karną. Jak więc przygotowują się do roli oskarżyciela i sędziego?

Jesteśmy szkoleni. Mamy przynajmniej jedno, dwa szkolenia każdego roku. Prowadzą je doświadczeni sędziowie sądów karnych, którzy orzekają w sprawach dyscyplinarnych, prokuratorzy i radcy prawni z dużym stażem w sądownictwie dyscyplinarnym.

Jednak pojawiają się skargi na rzeczników i sędziów dyscyplinarnych...

Wynika to stąd, że jeżeli rzecznik wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub sąd wydaje orzeczenie uniewinniające radcę prawnego, to osoba skarżąca przeważnie czuje pewien niedosyt. I część tych osób składa skargi na czynności rzeczników czy działalność sądu. Jednak do tej pory – w mojej trzyletniej praktyce – żadna skarga złożona przez pokrzywdzonego nie okazała się zasadna.

A jak dużym problemem jest zawieszanie postępowań dyscyplinarnych do czasu rozstrzygnięć sądów powszechnych?

W Izbie Warszawskiej jest kilka postępowań zawieszonych na czas postępowania karnego. Postępowanie dyscyplinarne jest niezależne i może toczyć się równolegle z postępowaniem sądowym. Jeżeli jednak mamy obwinionego, który ma zarzuty karne w postaci handlu narkotykami czy naruszenia tajemnicy państwowej, to pewnych rzeczy przeskoczyć się nie da: samorząd nie ma takich instrumentów, by móc prowadzić całe skomplikowane postępowanie w taki sposób, jak to robią organy prokuratury czy policji. W takich sprawach postępowania dyscyplinarne zawieszamy z konieczności.

Jeżeli liczba postępowań dyscyplinarnych będzie się pokaźnie zwiększać, to jak samorząd udźwignie to finansowo?

Mogą tu pojawić się problemy. Koszty postępowania ponosi samorząd. W momencie gdy obwiniony radca prawny czy aplikant zostaną ukarani prawomocnym wyrokiem sądu dyscyplinarnego, wówczas są obciążani kosztami. Jednak lwią część wydatków ponosi Izba.

Może to doprowadzić do podniesienia wysokości składek, jakie płacą członkowie korporacji?

Zwiększenie kwoty składki jest delikatnym tematem. Dziś nie jest ona przeznaczana w całości na bieżącą działalność Izby. Część idzie na ubezpieczenie, część odprowadzana jest do Krajowej Izby Radców Prawnych, więc okręgowym izbom pozostaje niewiele. Nie wszystkie jednak izby będą miały problem ze wzrastającą liczbą postępowań dyscyplinarnych. Dotknie to głównie duże miasta. Izby nie mogą zaś same we własnym zakresie podwyższać składek. Problemy finansowe mogą się pojawić.

Zwolennicy pomysłu przeniesienia sądownictwa dyscyplinarnego do sądów powszechnych mówią: sądy korporacyjne to grupa kolegów, którzy kryją swoich, jak ci narozrabiają. Racja?

W praktyce od zawsze sąd dyscyplinarny nazywał się sądem koleżeńskim. Jednak gdyby rzeczywiście był to sąd kolegów kryjących wybryki innych kolegów z korporacji, to nie wydałby żadnego wyroku skazującego. A jest ich bardzo dużo, jeśli patrzymy na liczbę wpływających spraw. Tak samo sporo jest wydawanych ostrzeżeń dziekańskich, upomnień, kar nagany i zawieszania radcy.

W jaki sposób Ministerstwo Sprawiedliwości czuwa nad tym, co w sądzie dyscyplinarnym piszczy?

Każde postanowienie o umorzeniu sprawy lub skierowaniu jej do sądu jest wysyłane do Ministerstwa Sprawiedliwości. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania czy jego umorzeniu resort ma prawo zaskarżyć. Takie przypadki w ciągu ostatnich trzech lat zdarzyły się zaledwie kilka razy, na 400 postępowań dyscyplinarnych.

Jakich więc zmian wymagają przepisy, aby usprawnić korporacyjne sądownictwo dyscyplinarne?

Zmian w ustawie o radcach prawnych, ale i procedury karnej. Można się ewentualnie zastanowić nad stworzeniem nowej ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym.

Gdzie leży problem w sądownictwie dyscyplinarnym adwokatury?

Zabrzmi to może kuriozalnie, ale jednym z poważniejszych problemów sądownictwa dyscyplinarnego jest codzienne borykanie się z upowszechnianym przekonaniem, że organy dyscyplinarne adwokatury nie dadzą zrobić krzywdy swojej koleżance czy koledze. Pogląd taki jest nieusprawiedliwiony, bowiem codzienną pracą udowadniamy, że powierzone nam obowiązki wykonujemy rzetelnie i z pełną odpowiedzialnością. Nasze społeczeństwo jest coraz lepiej wykształcone, ma coraz większą wiedzę prawną. Sporą jednak grupę stanowią osoby, które swoją wiedzę z różnych dziedzin prawa czerpią z amerykańskich filmów czy seriali. Obecne też jest przekonanie, że ustanowienie w sprawie adwokata jest dla nich równoznaczne z wygraniem sprawy. Takie poglądy często generują niezadowolenie i wnioski o postępowania dyscyplinarne.

Ideałów jednak w rzeczywistości brak. Jakie zmiany są potrzebne, żeby sądownictwo w rękach korporacji było poza cieniem podejrzeń, a pomysły odebrania sądów samorządom nie powracały jak bumerang?

Należy poddać przeglądowi przepisy rozróżniające skargi od wniosków o ściganie dyscyplinarne. Rozpoznawanie sprawy jako skargi czasami już na początku budzi wątpliwości osoby zainteresowanej, co do kierunku, jaki nadaje się zgłaszanym przez nią zastrzeżeniom. Ilość i coraz bardziej skomplikowany charakter spraw wydłuża czas postępowań. Nie leży to w interesie ani adwokatury, ani stron. Należy więc rozważyć wydłużenie okresu przedawnienia.

Jakie działania zostały w tym celu podjęte?

Uchwalony projekt nowelizacji ustawy – Prawo o adwokaturze przewiduje wiele zmian w uregulowaniach materialnych i proceduralnych postępowań dyscyplinarnych. Intencją tych zmian była dbałość o przejrzystość uregulowań i sprawniejsze procedowanie.
W ostatnim czasie w postępowaniach sądowych i przed sądowych coraz skuteczniej funkcjonuje instytucja mediacji. W czasie listopadowego Krajowego Zjazdu Adwokatury zamierzam zgłosić wniosek o powołanie „korpusu mediatorów”, których zadaniem będzie podejmowanie działań mogących wyjaśnić i rozwiązać wiele sporów pomiędzy stroną a adwokatem, w ograniczonym rodzajowo segmencie spraw odciążając lub zastępując postępowania dyscyplinarne.

Adwokatów jest coraz więcej. Czy sądy dyscyplinarne to uniosą?

Wstępne analizy wskazują, że pomimo tak znacznego wzrostu liczby adwokatów w bieżącym roku liczba spraw, które wpłyną do WSD, nie zwiększy się. Jest to wstępna analiza, ale jeśli się ona potwierdzi, świadczyć to będzie o zmniejszającej się liczbie popełnianych przewinień dyscyplinarnych.

Wielu obywateli swoją wiedzę o prawie czerpie z amerykańskich filmów i seriali, a ustanowienie adwokata traktuje jak gwarancję wygrania sprawy. Takie poglądy generują niezadowolenie i wnioski o postępowania dyscyplinarne

Czy pana zdaniem zmianie nie powinien ulec tryb wyboru sędziów SD i rzeczników? Czy nie powinny być to osoby o wieloletnim doświadczeniu?

Uważam, że na sędziów i rzeczników dyscyplinarnych powinny być powoływane osoby cieszące się autorytetem, z wieloletnim stażem zawodowym i dużym doświadczeniem życiowym. Jednak pamiętajmy, że sam fakt posiadania tych przymiotów nie gwarantuje, że taka osoba będzie dobrze wywiązywała się ze specyficznych zadań sędziego czy rzecznika dyscyplinarnego. Sądownictwo dyscyplinarne wymaga posiadania i sprawnego stosowania dodatkowej wiedzy prawnej odmiennej niż ta niezbędna w praktyce notarialnej. Mam tu na myśli przede wszystkim gruntowną znajomość kodeksu postępowania karnego oraz kodeksu karnego.

Wśród notariuszy można znaleźć osoby, które miały z procedurą karną do czynienia?

Bez wątpienia. Notariat jest strukturalnie mocno zróżnicowany. Jego szeregi regularnie zasilają osoby wykonujące poprzednio inne zawody prawnicze, w tym sędziowie, adwokaci czy prokuratorzy. Z racji swoich wcześniejszych doświadczeń zawodowych są oni w sposób szczególny predysponowani do aktywnego uczestnictwa w sferze samorządności związanej z sądownictwem dyscyplinarnym.

Może więc to właśnie wyłącznie osoby z doświadczeniem procesowym powinny zajmować się orzekaniem w sądzie korporacyjnym?

Jestem przeciwny tworzeniu jakichkolwiek barier formalnych przed notariuszami pragnącymi angażować się w tę sferę działalności. O wyborze bądź odrzuceniu kandydatury powinien decydować zdrowy rozsądek wyborców oraz wiedza i poczucie odpowiedzialności osób pretendujących do tych stanowisk.

A w jaki sposób rzecznicy i sędziowie dyscyplinarni odpowiadają za popełnione przez siebie błędy? Czy takie postępowania się zdarzają?

Sędziowie i rzecznicy mogą ponosić odpowiedzialność karną określoną w kodeksie karnym oraz odpowiedzialność cywilną na podstawie art. 415 kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez naruszenie przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym. Koniecznymi przesłankami odpowiedzialności deliktowej jest bezprawność działania, bezsporna wina oraz związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym a powstałą szkodą. W ponad dwudziestoletniej historii odrodzonego notariatu w Polsce ani razu nie odnotowaliśmy jednak takiego przypadku.

Jaki jest nadzór nad postępowaniami dyscyplinarnymi notariuszy?

Sądy dyscyplinarne, tak jak wszystkie sądy w Polsce, są z założenia instytucjami niezawisłymi. Przez nadzór nad postępowaniem dyscyplinarnym w notariacie możemy rozumieć jedynie nadzór merytoryczny prowadzony na zasadzie sądowej kontroli instancyjnej i możliwość zastosowania skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego. Zatem od orzeczenia sądu dyscyplinarnego I instancji przysługuje odwołanie do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, a od prawomocnego orzeczenia WSD może być wniesiona kasacja z powodu rażącego naruszenia prawa oraz rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej.

A co może zdziałać minister sprawiedliwości?

Pomimo że minister sprawiedliwości nie jest stroną postępowania dyscyplinarnego, przysługuje mu prawo inicjowania postępowania, składania odwołania od orzeczenia sądu I instancji jak również kasacja od orzeczenia WSD do SN. Ustawa – Prawo o notariacie stanowi, że jedynie minister sprawiedliwości oraz osoby przez niego upoważnione mają w każdym stadium postępowania dyscyplinarnego prawo wglądu do akt i żądania informacji o wynikach postępowania oraz prawo żądania akt sprawy.

Czy członkowie składu orzekającego i rzecznicy dyscyplinarni są w jakikolwiek sposób szkoleni, choćby z procedury karnej?

Podnoszenie kwalifikacji to konieczny warunek zapewnienia wysokiego poziomu orzecznictwa, tym bardziej że analiza spraw dyscyplinarnych prowadzonych na przestrzeni kilku ostatnich lat potwierdza nie tylko znaczną ich różnorodność, ale i tendencję do systematycznego wzrostu stopnia ich trudności. Aby sprostać tym wyzwaniom, Krajowa Rada Notarialna regularnie, mniej więcej raz w roku, organizuje konferencje szkoleniowe z udziałem uznanych autorytetów z zakresu prawa karnego, postępowania karnego oraz orzecznictwa dyscyplinarnego. Tematyka związana z postępowaniami dyscyplinarnymi regularnie pojawia się również w trakcie szkoleń organizowanych na poziomie poszczególnych izb notarialnych, a zwłaszcza szkoleń związanych tematycznie ze sprawowaniem nadzoru, wizytacjami i lustracjami.

Czy widzi pan potrzebę zmian w sądownictwie dyscyplinarnym notariatu?

Sądy dyscyplinarne funkcjonują właściwie i wypełniają swoje zadania w sposób prawidłowy. Jednak wieloletnie stosowanie ustawy – Prawo o notariacie wykazało, że niektóre zapisy z zakresu postępowania dyscyplinarnego są zbyt lapidarne, a przyjęte rozwiązania niedoskonałe lub niewytrzymujące próby czasu. Ustawowe odesłanie do stosowania odpowiednich reguł postępowania karnego, które jest postrzegane jako postępowanie czysto represyjne, nierzadko budzi wątpliwości natury interpretacyjnej.

Jakie więc kroki należy podjąć?

KRN widzi potrzebę nowelizacji polegającej na znacznej przebudowie przepisów rządzących postępowaniem dyscyplinarnym. Propozycje zmian uregulowań odnoszą się m.in. do katalogu i zakresu kar dyscyplinarnych, sposobu powoływania rzeczników dyscyplinarnych, procesowego usytuowania izb notarialnych w postępowaniu dyscyplinarnym czy zmiany przepisu odnoszącego się do zastosowania instytucji zawieszenia w czynnościach zawodowych.

A może lepiej oddać to sądom powszechnym?

KRN negatywnie zaopiniowała projekt ustawy wniesiony przez klub parlamentarny Solidarnej Polski, w którym proponowana jest likwidacja samorządowych sądów dyscyplinarnych. W ocenie samorządu przesłanką każdej zmiany w prawie powinno być poszukiwanie rozwiązań lepszych, skuteczniejszych i dających pełne gwarancje realizacji zadań i celów, a także akceptowalnych w swym wymiarze ekonomicznym. Projekt SP nie spełnia zaś żadnej z tych przesłanek.

A co o kondycji sądownictwa notariatu mówią statystyki?

Potwierdzają moją opinię o dobrym poziomie sądownictwa dyscyplinarnego. Dla przykładu: w 2011 r. przeciwko notariuszom wszczęto łącznie 52 postępowania dyscyplinarne. Odwołania do WSD zostały wniesione w 20 sprawach, zaś jedynie w 5 przypadkach orzeczenie sądu I instancji zostało uchylone, a sprawa przekazana do dalszego rozpatrzenia. Do SN wpłynęły 3 kasacje – w dwóch przypadkach zostały one oddalone jako oczywiście bezzasadne.

Dlaczego sądownictwo dyscyplinarne jest tak ważne dla korporacji?

Jednym z podstawowych obowiązków sądów dyscyplinarnych samorządów prawniczych, w tym także samorządu notarialnego, jest sprawowanie nadzoru. Nadzór ten obejmuje nie tylko badanie zgodności z prawem dokonywanych czynności notarialnych, ale także ocenę postaw i standardów etycznych. Można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że sąd dyscyplinarny składający się wyłącznie z sędziów nienotariuszy nie będzie znał na tyle specyfiki pracy notariusza, aby we właściwy sposób oceniać zachowania i etyczne pobudki działań rejentów. Notariat jest instytucją pozasądową o bardzo specyficznych obowiązkach i zadaniach (np. obowiązki wobec GIIF, pobieranie i odprowadzanie podatków) z związku z czym tylko sędzia notariusz ma wystarczające kompetencje, aby prawidłowo ocenić skalę przewinienia notariusza. Ponadto wyłącznie sądownictwo dyscyplinarne wykonywane przez osoby tej samej profesji ma szansę odegrać rolę prewencyjną wobec środowiska.