Czy administracja rządowa poważnie podchodzi do partnerstwa publiczno-prywatnego? Czy potrafi wykorzystać prywatne pieniądze do publicznych inwestycji? Eksperci mają wątpliwości.
ikona lupy />
Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce / Dziennik Gazeta Prawna
Minęły ponad cztery lata od czasu wejścia w życie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm.) oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usług (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 101 z późn. zm.), a prawdziwego boomu w PPP wciąż nie widać. Administracja rządowa nie świeci przykładem. Projektów PPP w zasadzie nie realizuje (wyjątek stanowi sąd w Nowym Sączu). Głównie inspiruje i organizuje debaty, konferencje i kolejne analizy rynku. W tej sytuacji rozwijanie przedsięwzięć PPP spoczywa na barkach samorządów.
– Ogłaszane w Polsce projekty PPP są zazwyczaj zbyt małe, nie spełniają kryteriów, których oczekiwałyby banki, a często nie są poprzedzone staranną analizą potrzeb i korzyści, które ich realizacja miałaby przynieść podmiotowi publicznemu – ocenia Marcin Bejm, adwokat w Clifford Chance, Janicka, Krużewski, Namiotkiewicz i wspólnicy.
Tłumaczy, że Polska jest wciąż postrzegana jako rynek niedojrzały, nieoferujący projektów o parametrach odpowiadających profilowi projektów PPP realizowanych za granicą czy po prostu projektów, dla których da się pozyskać finansowanie kapitałowe oraz dłużne.
– Nie może być tak, że samorządy z desperacji, niejako w rozpoznaniu przez atak, przebijają się przez przepisy ustaw o PPP i koncesji, prawa zamówień publicznych, a przede wszystkim ustawy o finansach publicznych czy przepisy podatkowe, a zdiagnozowane problemy regulacyjne, nawet przekute na postulaty zmian w prawie, przez długie miesiące pozostają bez odpowiedzi – przekonuje Bartosz Korbus z Instytutu PPP.

Nieźle w sporcie, gorzej w transporcie

Bardziej optymistycznie patrzy na to administracja.
– Potencjał PPP wciąż jest odkrywany, choć należy zaznaczyć, że finansowanie przedsięwzięć w formule PPP staje się coraz popularniejsze – uważa Piotr Popa, rzecznik prasowy z Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
Projektów hybrydowych (z wykorzystaniem funduszy unijnych) jest dziś 18, o łącznej wartości ok. 3,9 mld zł. Czternaście z nich, o wartości ok. 3,7 mld zł, ma już podpisane umowy o dofinansowanie unijne, w tym 7 dodatkowo umowy z partnerem prywatnym. To inwestycje takie, jak choćby otwarty pod koniec lutego 2012 r. kompleks mineralnych basenów w Solcu Kujawskim, spalarnia w Poznaniu, projekt Internet dla Mazowsza i budowa wielkopolskiej sieci szerokopasmowej.
– PPP w Polsce jest relatywnie nowym sposobem realizacji zadań publicznych. Dla wielu w dalszym ciągu łączy się z szeregiem ryzyk zagrażających właściwemu ich wykonaniu. Jednak na przestrzeni ostatnich dwóch dekad stało się bardziej powszechną formą realizacji inwestycji przez sektor publiczny – ocenia Ministerstwo Gospodarki i przytacza, że na koniec lutego 2013 r. było 37 zakontraktowanych projektów.
Najwięcej postępowań PPP ogłoszono w branży sport, rekreacja i turystyka. Tworzone są w tej formule baseny, kąpieliska, termy, stadiony, hale i ośrodki rekreacyjno-sportowe. W dalszej kolejności parkingi, drogi, wiaty przystankowe, dworce. Na trzecim miejscu znajdują się dwa sektory: edukacja i kultura oraz środowisko.
– Największy niewykorzystany potencjał wydaje się mieć sektor transportu publicznego: drogi publiczne, koleje aglomeracyjne, koleje – mówi mec. Bejm.

Centralizacja czy decentralizacja

Praktycy zarzucają, że na poziomie centralnym wciąż nie powstała spójna koncepcja wspierania PPP. Nie ma także jednego podmiotu odpowiedzialnego za pomoc w tych projektach. Teoretycznie przedsięwzięcia PPP wspierać mają dwa ministerstwa – gospodarki i rozwoju regionalnego oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.
– Niestety na skutek mylnie rozumianego liberalizmu, oznaczającego de facto brak skoordynowanej polityki w zakresie PPP, oraz wobec rozproszenia odpowiedzialności i kompetencji w obszarach regulacji wpływających na realizację tych projektów można ze smutkiem stwierdzić, że nasz kraj nie wykorzystuje szansy rozwojowej, jaką może być PPP – utyskuje Bartosz Korbus.
Jak mówi, to szczególnie smutne w czasach kryzysu oraz luki w finansowaniu ze źródeł UE.
– Jeżeli rząd chce ożywienia gospodarczego poprzez promowanie projektów infrastrukturalnych, musi utworzyć rządową agendę ds. PPP. Dopóki tak się nie stanie, należycie przygotowanych oraz zamykanych z sukcesem komercyjnym i finansowym projektów PPP w Polsce będzie bardzo mało – ocenia mec. Marcin Bejm.
Jego zdaniem na świecie sukces rynku PPP jest w sposób jednoznaczny powiązany z funkcjonowaniem wyspecjalizowanych rządowych agend ds. PPP.
– My ignorujemy tę oczywistą zależność – wytyka adwokat.
Zgadza się z tym także Bartosz Korbus.
– Taka instytucja przynajmniej w pierwszym okresie odpowiedzialna mogłaby być za wprowadzenie PPP do strategii czy polityk publicznych, stworzenie metodologii realizacji tych projektów oraz za wiarygodną kontrolę ex ante tego typu projektów. To znacznie ograniczyłoby ryzyko polityczne tego typu przedsięwzięć – uważa ekspert Instytutu PPP.
Wskazuje na przykład francuski. Francja startująca z PPP w tym samym czasie co Polska jest dziś liderem tego rynku w Europie. Specjalne ciało powołane przy rządzie odpowiada za politykę w tym zakresie, kontroluje prawodawstwo, a dodatkowo stworzyło obowiązującą metodologię wdrażania projektów PPP, których poprawność może – na wniosek zainteresowanych – zbadać jeszcze przed ich ostatecznym wdrożeniem.
– Niezależnie od tego wprowadzono rozsądne zasady zwrotu gminom podatku VAT czy korzystny system finansowania tych publicznych przecież przedsięwzięć – dodaje Bartosz Korbus.

Ustawodawstwo nie spowoduje boomu

Ale nie wszyscy w tym marazmie upatrują winy ustawodawcy.
– Nie zrzucałbym odpowiedzialności na rząd za problemy z PPP. Na co dzień trudnością jest podejście organów kontrolnych. A także samych mediów, które na styku prywatnego i publicznego zawsze doszukują się afer – wskazuje Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich.
Nie jest co prawda przeciwnikiem powołania agendy ds. PPP, ale uważa, że lepsze rezultaty mogłyby przynieść programy realnie wspierające ten rynek.
– Samo przyjęcie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpłynęło na boom w relacjach pomiędzy samorządami a przedsiębiorcami. Sformalizowaniu dotychczasowych form współpracy towarzyszyło niestety jednoczesne wprowadzenie skomplikowanych procedur, wyśrubowanych wymogów, znaczących restrykcji – ocenia z kolei Marek Tramś, prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich, starosta polkowicki.
Wskazuje, że jednym z kluczowych problemów był i jest brak wzorcowych dobrych praktyk czy też pilotażowych wdrożeń, na których mógłby opierać się samorząd, przygotowując do realizacji inwestycje w tej formule.
– Samorządy decydujące się już na współpracę z przedsiębiorcami w modelu PPP z reguły realizowały małe, a przez to bezpieczne projekty – dodaje.
Jak jednak zauważa, coś wreszcie drgnęło: zaczynają powstawać zestandaryzowane procedury, pojawiają się prekursorzy przecierający ścieżki.
– Samo ustawodawstwo pozwalające na nawiązywanie sformalizowanych relacji na linii samorząd – przedsiębiorca jest zbył mało skutecznym impulsem. W tym wszystkim ważne jest opracowanie systemów, projektów modelowych, które przy zastosowaniu w praktyce pozwolą na większe bezpieczeństwo przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesu publicznego – radzi Marek Tramś.
Nasz kraj nie wykorzystuje szansy rozwojowej, jaką może stanowić formuła PPP