Wielkie projekty infrastrukturalne powinny zostać odrębnie uregulowane w przepisach o zamówieniach publicznych. Bez tego nasze pieniądze będą wciąż marnowane w źle przygotowanych przetargach
Ustawa – Prawo zamówień publicznych (p.z.p.) dojrzała do zmian. Dowodami jej nieprzydatności, w szczególności przy realizacji wielkich projektów infrastrukturalnych czy z branży IT, są opóźnienia, przekroczenia budżetu, wyrzucanie wykonawców, bankructwa ich i podwykonawców czy wreszcie korupcja. Zjawiska te nie są przypadkowe – ich przyczyna leży w błędnej konstrukcji p.z.p.
W latach osiemdziesiątych XX wieku w projektach publicznych w Wielkiej Brytanii realizacja przetargów przypominała wojnę zamawiającego z wykonawcą. W przetargach wygrywała najniższa cena, często z założeniem, że późniejsze roszczenia wyrównają koszty projektów. Takie relacje doprowadziły do zamknięcia wielu firm. W tej sytuacji rząd brytyjski zlecił zespołowi naukowców analizę sytuacji i wypracowanie zaleceń. Zespół ten, kierowany przez sir Michaela Lathama, stwierdził, że największym problemem w realizacji wielkich kontraktów jest właśnie wrogość stron.
Jako remedium zaproponowano zaufanie, współpracę, uczciwość, zaangażowanie oraz wzajemne zrozumienie między uczestnikami kontraktów, nazywane podejściem partnerskim. Dziś takie podejście staje się obowiązującym sposobem realizacji projektów w wielu krajach. Umożliwienie partnerskich relacji między stronami jest najważniejszym celem, jaki należy postawić przed polskim ustawodawcą.

Konieczne zmiany

Nasza ustawa nie wie o istnieniu projektów jako specyficznej formy realizacji prac. Jak w związku z tym mogą się udawać przedsięwzięcia realizowane na jej podstawie? Aby zagwarantować sprawną realizację wielkich projektów, nie zmieniając zasadniczo regulacji dotyczących względnie niewielkich kontraktów, do p.z.p. należy wprowadzić specjalny tryb realizacji wielkich projektów.
Sposób opisu zakresu prac w tym trybie musi być inny niż w małych pracach. W wielkich projektach dokładne przewidywanie sposobu realizacji prac i ostatecznej postaci produktu projektu wymaga umiejętności jasnowidza, a nie specjalisty od realizacji projektów. W trakcie budowy Stadionu Narodowego wprowadzono 15 tysięcy poprawek do wstępnego projektu. Doświadczenie pokazuje, że im większy projekt, tym większa pewność, że zakres prac w trakcie ich realizacji będzie się zmieniał. Od wielu lat jednym z głównych kierunków rozwoju zarządzania projektami są sposoby akomodacji zmian w ich zakresie. Ustawa powinna dla wielkich projektów dopuszczać dodefiniowywanie zakresu prac w trakcie realizacji zamówienia. Zlecenia dodatkowe nie rozwiązują sprawy – trudno sobie wyobrazić 15 tysięcy zleceń dodatkowych.
Rolą ceny nie może być wyłącznie wskazanie najtańszego wykonawcy. Mechanizm taki prowadzi do niskiej jakości produktu, opóźnień w realizacji prac, a przede wszystkim do wytworzenia wrogich relacji między zamawiającym a wykonawcą. Wykonawca pracujący pod presją zawsze dąży do zwiększania ceny na wszelakie możliwe sposoby. Jednym z najbardziej oczywistych jest wykazywanie zamawiającemu, że projekt jest wykonywany z jego winy w inny sposób, niż to było opisane w umowie.
Sposób określania ceny powinien motywować do dobrej pracy – np. poprzez uwzględnienie premii za szybsze czy lepsze zakończenie projektu. Zamawiający musi uwzględnić w budżecie rezerwę na doprecyzowanie zakresu prac, co wynika ze zmiennego zakresu wielkich projektów. Trzeba też pamiętać, że przy tego typu inwestycjach określanie ceny przed wykonaniem prac jest tylko rodzajem zgadywania. W rzeczywistości koszt ten może być niższy, niż pierwotnie oszacowano. Dlatego też najniższa ceny w ofercie nie gwarantuje najniższego rzeczywistego kosztu realizacji prac.

Dzielmy uczciwie

Istotnym elementem każdego wielkiego projektu są ryzyka. Zamawiający powinien być zobowiązany do ich opisania. Ryzyka muszą być dzielone sprawiedliwie pomiędzy wykonawcę a zamawiającego. Zgodnie z aktualnie realizowaną praktyką, wszystkie ryzyka są przydzielane wykonawcy. Tymczasem za niektóre zjawiska mogące wystąpić w trakcie realizacji projektu – np. zmianę kursów walut – nikt nie jest odpowiedzialny. Uczciwie byłoby, żeby strony dzieliły się ryzykami, na które żadna z nich nie ma wpływu.
Z punktu widzenia kosztu najlepiej jest, jeżeli ryzyka obsługuje ta strona, która jest najlepiej do tego przygotowana – nie zawsze jest to wykonawca. Ponadto, jeśli wykonawca wie, że będzie odpowiadał za wszystkie ryzyka, to składając ofertę zawsze doda rezerwę na wypadek zaistnienia ryzyk, które wcale nie muszą wystąpić. I zamawiający zapłaci za nie wszystkie, a nie tylko za te, które naprawdę się pojawią.
Kontrakty na wielkie projekty powinny wygrywać firmy, które potrafią nimi zarządzać. I nie chodzi o to, że spółka zrealizowała w przeszłości podobne przedsięwzięcia – podstawowa definicja mówi, że każdy projekt jest unikalny. Ten problem w Stanach Zjednoczonych od lat osiemdziesiątych XX wieku rozwiązuje się poprzez stosowanie modeli dojrzałości projektowej (najbardziej znane to CMMI® i OPM3®). Służą one do obiektywnej oceny umiejętności organizacji w zakresie zarządzania projektami. Najniższy poziom dojrzałości, czyli dwója z zarządzania projektami praktycznie wyklucza firmę z projektów zlecanych przez agendy rządowe. Jeżeli firma ma piątkę, to warto zapłacić jej więcej, bo wiadomo, że mniej będzie z nią kłopotów podczas realizacji projektu.

Potrzebne standardy

Żeby to wszystko razem sprawnie funkcjonowało, konieczna jest zmiana roli Urzędu Zamówień Publicznych. Aktualnie prowadzi on tablicę ogłoszeń i reaktywnie nadzoruje realizację prawa. Tymczasem w wielu krajach są stosowane standardy określające, w jaki sposób należy zarządzać projektami (np. amerykański, a praktycznie globalny standard PMBOK® Guide czy brytyjski Prince 2®). UZP, jako instytucja najbardziej zaangażowana w nadzorowanie projektów, powinna określić takie standardy, a następnie, także czerpiąc wzorce z innych krajów, zająć się ich promowaniem, wspomaganiem stosowania i egzekwowaniem wykorzystania. Można także rozważyć czynną rolę pracowników UZP w największych projektach – np. ich udział w określaniu zmian dotyczących zakresu czy cen. UZP byłby przedstawicielem właściciela budżetu, czyli polskich podatników. Takie rozwiązanie sprzyjałoby także ukróceniu korupcji.
To oczywiście tylko zarys zmian koniecznych do wprowadzenia w polskim systemie zamówień publicznych, a mających podstawę we współczesnej wiedzy o zarządzaniu projektami. Nie ma jednak żadnej wątpliwości, że bez nowelizacji przepisów nasze pieniądze w dalszym ciągu będą marnowane w źle zorganizowanych przetargach.

Dr Stanisław Gasik, Akademia Finansów i Biznesu Vistula