Eksperyment z nieprawnikiem trwał siedemnaście miesięcy i zakończył się tak, jak musiał – niepowodzeniem. Jarosław Gowin zostawił następcy resort w stanie gorszym, niż przejął, z rozszerzonym konfliktem między sędziami a władzami politycznymi.
ikona lupy />
Prof. Zbigniew Ćwiąkalski, adwokat, były minister sprawiedliwości (2007–2009) / Dziennik Gazeta Prawna / Wojtek Górski
Od roku 1918 r. mieliśmy w Polsce 46 ministrów sprawiedliwości (16 przed wojną, 10 w PRL i 20 w III RP; trzech pełniło urząd dwukrotnie, wszyscy przed wojną). Do 2009 r. tylko raz ministrem tym został prawnik nigdy nieaktywny ani zawodowo, ani naukowo. Był to Aleksander Meysztowicz, polityk ziemiański z wykształceniem prawniczym, powołany krótko po zamachu stanu w 1926 r. przez Józefa Piłsudskiego. Drugim w historii ministrem bez odbytej aplikacji prawniczej lub doktoratu został Andrzej Czuma, a trzecim Krzysztof Kwiatkowski, obaj powołani w 2009 r. do rządu Donalda Tuska. Następnie ten sam premier poszedł jeszcze dalej i nadzór polityczny nad sądownictwem powierzył pierwszemu nieprawnikowi w osobie Jarosława Gowina, polityka znanego, który jednak nigdy przedtem nie był żadnym ministrem. Eksperyment trwał siedemnaście miesięcy i zakończył się tak, jak musiał – niepowodzeniem, do którego oczywiście nikt się nie przyzna.
Wybieranie na stanowisko ministra sprawiedliwości zawodowych polityków, z pomijaniem fachowców z wszelkich dziedzin prawa, jest wynikiem znanej powszechnie niechęci obecnego premiera do prawników. Polski wymiar sprawiedliwości jest od lat w kiepskim stanie i wymaga naprawy. Jednak główne źródła jego słabości są trzy i żadne z nich nie leży po stronie prawników praktykujących w jakimkolwiek zawodzie. Pierwsze to niewłaściwa legislacja, zwłaszcza w zakresie procedur. Drugie to wadliwa polityka kadrowa wielu kolejnych ministrów. Trzecie to złe zarządzanie sądownictwem, odrywające wielu sędziów od orzekania.
Liczni Polacy każde niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie sądu uznają za niesprawiedliwe. Przypisują je układom, znajomościom, korupcji, rzekomym sitwom prawniczym – byle nie temu, że nie mieli racji. Przewlekłość postępowania, jeśli występuje, jest dla nich skutkiem układów posiadanych przez przeciwnika procesowego oraz lenistwa i niekompetencji sędziów. Tę postawę łatwo można wykorzystać: wzbudzić w społeczeństwie niechęć do wymiaru sprawiedliwości, a ministra ukazać jako „dobrego cara”, który chętnie i spektakularnie pognębi „złych urzędników”. Sądy będą miały czarny PR i zwali się na nie wszystkie niepowodzenia, minister (i cały rząd) będzie dobry, bo ku uciesze obywateli potępi sędziów. Z tej metody Jarosław Gowin korzystał chętniej od poprzedników. Jego wypowiedzi cieszyły ludzi. Bo skoro minister ma literę prawa w nosie, to i statystyczny Kowalski może żądać, aby w jego sprawie sąd też zrobił wyjątek i nie przestrzegał niekorzystnej dlań litery prawa.
Podstawowym zadaniem ministra sprawiedliwości powinno być doprowadzenie litery prawa do takiego stanu, aby była zgodna z jego duchem, ułatwiała wymierzanie sprawiedliwości i chroniła obywateli przed bezprawiem. Komornicy zabierali pieniądze biednym emerytom, bo umożliwiała to wadliwa procedura w elektronicznym sądzie, sprzyjająca wyłudzeniom i nierzetelnej egzekucji. Właściciel pewnej firmy oszukał (podobno, bo nie został jeszcze skazany) tysiące ludzi, bo sąd nie mógł sprawdzić jego karalności przy rejestracji spółki. Gdyby przy konstruowaniu przepisów brano pod uwagę zdanie prawników praktyków, nie byłoby takich sytuacji. Ale zawsze ważniejsze były hasła propagandowe: „Rejestracja spółki w jeden dzień”, „E-sąd przyspieszy postępowanie”. Ministrowie ogłaszali swe sukcesy. Kolejny minister miał zaś okazję, by pokrzyczeć na sądy, tam poszukać winnych i też zdobyć punkty w społecznej ocenie. Zmian procedur sędziowie i inni praktycy prawa domagają się od dawna, ale nikt ich nie słucha i nie słuchał również Jarosław Gowin. Prawo zmienia się wtedy, gdy już wybuchnie jakaś afera, a nie – zanim wybuchnie. Winnych w ministerstwie i w Sejmie palec ministra, skierowany zawsze ku sądom, nigdy nie wskaże.
Dopóki nie zostaną w Polsce przeprowadzone rzetelne zmiany procedur, od dawna żądane przez sędziów, sprawność postępowania w sądach się nie poprawi. Ale Jarosław Gowin nie chciał takich reform. Gdy sędziowie mówili, co im przeszkadza w sprawnej pracy, odpowiadał: ja mam dbać o interesy obywateli, a nie sędziów. Tyle że u źródła takiej postawy leżało przeciwstawianie sędziów obywatelom, założenie, że sędziowie myślą tylko o własnej wygodzie. Minister nie rozumiał, że sędziom zależy na sprawnej procedurze, że nie chcą wykonywać setek zbędnych czynności podczas procesów, nie chcą sądzić uchylanych spraw po kilka razy, bo to też oznacza zbędną pracę, nie chcą wysłuchiwać słusznych narzekań na przewlekłość postępowania, bo to nic przyjemnego. Nie rozumiał tego albo nie chciał przyjąć do wiadomości.
Jarosław Gowin dostrzegł słabą sprawność sądów, a także to, że im większy sąd, tym gorzej pracuje. To widzi każdy. Trudniej znaleźć rozwiązanie tego problemu, tu potrzebny jest fachowiec. Gdy pacjent kuleje na prawą nogę, trzeba leczyć prawą. Minister zaś wziął zardzewiałą siekierę i odrąbał pacjentowi zdrową lewą nogę, argumentując: „Jak pacjent nie będzie miał lewej nogi, to nie będzie kulał na prawą”. Zniósł 79 sprawnie działających sądów. Utworzył kombinaty obejmujące po kilka miast, trudne do zarządzania i kierowania. Wielkie, niesprawne molochy pozostały nietknięte. Minister nie słuchał chóralnych ostrzeżeń prawników wszelkich specjalności: uznał ich za obrońców lokalnych sitw prawniczych, które wyobrażał sobie tak, jak zacietrzewieni obywatele. Zwalczaniem rzekomych „sitw” uzasadniał „reformę”. Ale tu punktów nie zdobył, uruchomił przeciwko sobie wielki ruch społeczny i koalicję wszystkich oprócz PO w Sejmie. A nawet co odważniejsi koledzy z jego partii przyznawali, że jego postawę w tej sprawie uznają za zwykły, nieracjonalny upór.
Zła sprawność polskich sądów wynika ze złego wykorzystania kadr. Co roku kilkuset sędziów odchodzi w stan spoczynku. Mniej więcej połowa z nich odchodzi z tych sądów, gdzie kadry jest za dużo. Ministrowie jednak od lat nie przesuwali zwolnionych etatów do tych sądów, gdzie są najbardziej potrzebne. Doprowadzili do gigantycznego rozwarstwienia obciążenia sędziów. Rada, jaką na to znali, była jedna: wzmacniać nadzór administracyjny i naciskać na sędziów, aby załatwiali jak najwięcej spraw. Nie wymierzali sprawiedliwość, tylko załatwiali sprawy. Jarosław Gowin, choć człowiek z zewnątrz, nie zrobił nic, aby te aberracje myślowe w resorcie zmienić. Zaakceptował je i kierował się fałszywymi statystykami. Sam, poprzez posłów PO, zaproponował rozszerzenie nadzoru na administracyjne kontrolowanie „stosowania prawa przez sądy”, czyli nadzorowanie treści wyroków. O niezawisłości sędziowskiej pewnie niewiele słyszał.
Obecnie, w wyniku decyzji Jarosława Gowina, a także zmian w prawie wprowadzonych przed jego powołaniem i teraz stosowanych, wykorzystanie kadr będzie jeszcze gorsze. Prezesi małych sądów orzekali tyle, co inni sędziowie, a kierowanie sądami było dla nich tylko dodatkowym zajęciem zajmującym niewiele czasu. Teraz w miejsce dwóch prezesów jest jeden, ale nie będzie on miał czasu na orzekanie, bo musi kontrolować sąd rozbity na kilka miast. Powołać będzie trzeba spośród sędziów setki dodatkowych wizytatorów, którzy zamiast rozpoznawać czekające w kolejce sprawy, będą kontrolować, nadzorować i wystawiać oceny okresowe innym sędziom. Jarosław Gowin dostrzegł – czy raczej ktoś mu podpowiedział – błędy w ostatniej nowelizacji prawa o ustroju sądów powszechnych, ale z planów kolejnej nowelizacji (w istocie uchylenia części zmian z 2011 r.) szybko się wycofał. Jak zawsze, im gorsze przepisy, tym większa pewność, że pozostaną niezmienione.
Eksperyment z nieprawnikiem się nie powiódł. Jarosław Gowin nie czuł żadnych więzi z wymiarem sprawiedliwości, z polskim światem prawniczym – takiej postawy premier od niego chciał, podobnie jak od jego dwóch poprzedników. Już samo powoływanie na ministra „obcego nadzorcy” zamiast kogoś znającego środowisko i chcącego je wspomagać jest demonstracją braku zaufania premiera do władzy sądowniczej, podważaniem równowagi władz zapisanej w art. 10 konstytucji. Ale przy tym ostatni minister nie posiadał minimum niezbędnej wiedzy. Zostawia w efekcie swojemu następcy resort w gorszym stanie, niż przejął, a przy tym z rozszerzonym konfliktem między sędziami a władzami politycznymi. Konfliktem niepotrzebnym, ale podtrzymywanym przez rządzącą ekipę, której przydaje się chłopiec do bicia dla ludu, a władza sądownicza – obca z punktu widzenia polityków – jest idealna do tej roli.
Odejście ministra, co równie istotne, nie ma nic wspólnego z jego kierowaniem resortem. Podczas wszystkich dyskusji nazywanych obecnie „grillowaniem ministra” nie uwzględniano sposobu pełnienia funkcji przez Jarosława Gowina ani jego stosunków z władzą sądowniczą. Ważna była tylko polityczna lojalność wobec premiera. A skoro nikogo z rządzących nie obchodzi, czy minister sprawiedliwości dobrze kieruje resortem, czy źle, trudno o optymizm. I trudno dostrzec wolę rzeczywistego dbania o wymiar sprawiedliwości.
Odejście Jarosława Gowina, co znamienne, nie miało nic wspólnego z tym, jak kierował resortem sprawiedliwości. Podczas wszystkich dyskusji określanych obecnie jako „grillowanie ministra” nie skupiano się na sposobie pełnienia funkcji przez samego zainteresowanego. Ważna była tylko polityczna lojalność wobec premiera
Minister odpowiada przed społeczeństwem za to, jak funkcjonuje wymiar sprawiedliwości, powinien więc mieć władzę i możliwość ingerowania w działalność sądów, ale tylko w zakresie administracyjnym
29 kwietnia premier Donald Tusk zdymisjonował ministra sprawiedliwości Jarosława Gowina. Nowym szefem resortu został Marek Biernacki. Co pan sądzi o tej nominacji?
Prof. Zbigniew Ćwiąkalski: Dobrze oceniam ten wybór. Minister Biernacki jest oszczędny w słowach i nie stara się zabiegać o swój wizerunek medialny. Rzadko bywa w mediach, mimo że funkcje, które dotychczas pełnił, dawały mu podstawy do tego, by tam być znacznie częściej. W końcu był przewodniczącym komisji sejmowej powołanej do zbadania sprawy zabójstwa Krzysztofa Olewnika i błędów popełnionych w trakcie śledztwa. Woli jednak skupić się na pracy merytorycznej. Spodziewam się, że będzie to solidny rzemieślnik konsekwentnie realizujący swoje zadania.
Jakie jest zatem pierwsze najważniejsze zadanie nowego ministra?
Przede wszystkim powinien usprawnić wymiar sprawiedliwości. Społeczeństwo patrzy bowiem na kondycję wymiaru sprawiedliwości przez toczące się w sądach całymi latami procesy. Rzeczywiście, jeżeli jest tak, że rozprawę wyznacza się w listopadzie danego roku, a następną w maju przyszłego roku, to trudno mówić o sprawności postępowania. Nowy minister powinien zatem rozpoznać przyczyny takiego stanu: dlaczego tak się dzieje i w jakich sądach ma to miejsce. Powinien zbadać także, czy jest to kwestia organizacji, czy złych przepisów dotyczących postępowania cywilnego bądź karnego. Bardzo często jest to wina wadliwej organizacji. Minister Jarosław Gowin na początku swojego urzędowania zapowiadał skrócenie czasu postępowania o jedną trzecią. Nie udało mu się jednak do tego doprowadzić. Teraz przed tym wyzwaniem stoi nowy szef resortu. Powinien współpracować z prokuratorem generalnym w zakresie dotyczącym spraw karnych i działania prokuratury. Niektóre śledztwa też w końcu trwają po sześć czy osiem lat, a nawet dłużej.
Czy zatem reorganizacja 79 sądów rejonowych przeprowadzona przez ministra Gowina była błędem?
Trudno powiedzieć, że była błędem, bo ja sam zamierzałem zreorganizować te sądy, które mają po czterech czy pięciu sędziów. Ważne są przede wszystkim skutki takiej zmiany, a ich na razie nie widać. Byłem ostatnio w takim zreorganizowanym sądzie na rozprawie i zapytałem pracowników sądu oraz radców prawnych i adwokatów, co się zmieniło po czterech miesiącach funkcjonowania w nowym systemie. Odpowiedzieli, że nic poza tym, że nie ma prezesa. Koszt zaś dodatku dla prezesa sądu to nie jest z pewnością suma, która uzasadniałaby tego typu reformy.
Może więc sądy należy teraz przywrócić do poprzedniego stanu? Jest inicjatywa poselska i obywatelska w tym zakresie. Jak pan ocenia ten pomysł?
Nie jest dobry. Nie może być tak, że minister sprawiedliwości nie ma nic do powiedzenia w sprawie funkcjonowania sądów, a ich organizacja jest niezmienna. Minister musi mieć uprawnienia, które pozwalają na elastyczne zarządzanie i wprowadzanie zmian.
W jakim zatem kierunku powinny pójść działania nowego ministra, żeby sądownictwo działało lepiej i sprawniej?
Te działania zostały już zapoczątkowane. Zaczęły się w moich czasach, następnie kontynuował je minister Krzysztof Kwiatkowski, a także minister Jarosław Gowin. Chodzi przede wszystkim o zmiany w procedurze karnej i cywilnej, w tym wprowadzenie kontradyktoryjności w prawie karnym. Dziś jest bowiem tak, że często na każdą kolejną rozprawę przychodzi inny prokurator, który nie ma bladego pojęcia o sprawie. Dostał wokandę i wie tylko, gdzie ma się stawić. Jeżeli jeszcze obrońca jest z urzędu, to często też nie działa zbyt aktywnie. W efekcie to na barki sądu spada przesłuchiwanie świadków i zdobywanie dowodów, a strony czekają jedynie na ostateczny wynik. Tak nie powinno być i tu wprowadzenie kontradyktoryjności zaktywizuje strony do działania. Problemem jest też marnowanie czasu i pieniędzy podatników na przesłuchiwanie świadków, którzy kompletnie nic nie wnoszą do sprawy. Dziś prokuratorzy w akcie oskarżenia zgłaszają ich wielu, po czym na rozprawie okazuje się, że większość świadków jest niepotrzebna. To również musi ulec zmianie.
A zmiany w szkoleniu sędziów są dziś potrzebne?
One już się dokonują. Po powołaniu Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest inny proces naboru przyszłych sędziów i prokuratorów. Najpierw są wszechstronnie szkoleni w warunkach ostrej rywalizacji, co daje pewność, że do sądów dostaną się najlepsi. Poza tym systematycznie szkoli się sędziów i prokuratorów już funkcjonujących w zawodzie. Sędziów jest jednak w kraju 10 tys., a prokuratorów 6,5 tys., więc proces ten musi trwać. Uważam, że to dobry system, którego wyniki będą pozytywne.
W Sejmie znajduje się projekt nowelizacji ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, który ma na celu zwiększenie uprawnień ministra sprawiedliwości w zakresie nadzoru nad sądami. Czy – w pana ocenie – uprawnienia ministra sprawiedliwości są obecnie wystarczające do wykonywania zadań, jakie przed nim stoją?
To jest stary problem. Środowisko sędziowskie chciałoby co do zasady, żeby działania ministra ograniczały się jedynie do przekazywania środków pieniężnych, a w inne sprawy żeby nie ingerował. Jednak jest on odpowiedzialny za sposób funkcjonowania sądów. W związku z tym, choć niewątpliwie nie może dawać żadnych wytycznych co do kierunku i sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, to jednak w kwestiach administracyjnych musi mieć pewną władzę. Nie do końca wierzę w to, że samo środowisko sędziowskie jest w stanie przeprowadzić bardziej radykalne reformy zmierzające do zwiększenia sprawności orzekania czy też wyegzekwować kwestie związane z ewentualną odpowiedzialnością dyscyplinarną. W pewnym więc zakresie władza i możliwość ingerowania w sprawy administracyjne i nadzorcze powinny pozostać. Minister odpowiada w końcu przed społeczeństwem za to, jak wymiar sprawiedliwości funkcjonuje. Zauważmy, że niekoniecznie interesy środowiskowe muszą być zgodne z interesami ogólnopaństwowymi. To jednak można załatwić w porozumieniu ze środowiskiem sędziowskim. Kilkakrotnie uczestniczyłem w dość ostrych rozmowach z tym środowiskiem.
W projekcie znajduje się przepis, zgodnie z którym „zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów obejmuje analizę i ocenę stosowania prawa przez sądy”. W uzasadnieniu jest wyjaśnienie, że „w regulacji nadzoru zewnętrznego całkowicie pominięto potrzebę reakcji ministra sprawiedliwości na problemy dostrzegane w procesie jurysdykcyjnym, odnoszące się do systemu prawa stosowanego przez sądy”. Krajowa Rada Sądownictwa wydała oświadczenie sprzeciwiające się takim zmianom. Popiera pan takie zmiany?
Nie ma wątpliwości, że minister nie może ingerować w samo rozstrzygnięcie sprawy. W żadnym razie nie powinien wkraczać w sferę merytorycznych decyzji. Nie może być też tak, że całkowicie dowolnie i wyłącznie według własnego uznania zarządza kontrolę. W ten sposób utracilibyśmy niezawisłość sędziowską. Inną kwestią jest żądanie przez ministra akt sprawy. Temu się nie sprzeciwiam. Tylko obecnie jest to wadliwie uregulowane, ponieważ minister przyznał sobie takie uprawnienie na podstawie regulacji, która do tego go nie upoważnia. Potrzeba zatem zmiany ustawy, by minister sprawiedliwości mógł zażądać akt sprawy. Z tym uprawnieniem nie mogą się wiązać żadne zalecenia. Może jednak zdarzyć się tak, że minister dostrzeże rażące błędy, to wówczas ma prawo skierować sprawę do postępowania dyscyplinarnego. Jednak tylko je inicjuje. Rzecznik dyscyplinarny nie jest więc niczym związany, nawet tym, że ma komukolwiek postawić zarzuty.
Od lat ciągle dużym problemem jest też więziennictwo. Na wokandy sądów co chwilę trafiają sprawy więźniów żądających odszkodowań od Skarbu Państwa za nieludzkie warunki, w jakich przyszło im odbywać kary. Jakie tu powinny zostać podjęte działania, by rozwiązać ten problem?
W społeczeństwie dominuje przekonanie, że nie ma nic lepszego, niż wsadzić przestępcę do więzienia. Jeżeli spojrzymy na statystyki wskazujące na liczbę więźniów w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców w Polsce, to okazuje się, że jesteśmy w absolutnej czołówce w Europie. Mamy więc bardzo restrykcyjny system. Według mnie dobrym rozwiązaniem byłoby upowszechnienie systemu dozoru elektronicznego w związku z szerszym stosowaniem kar ograniczenia wolności, zamiast kary pozbawienia wolności, i to nie tylko tej z warunkowym zawieszeniem, ale i w stosunku do skazanych na niskie kary bezwzględnego pozbawienia wolności. Dotyczyłoby więc to np. pijanych rowerzystów skazanych w ramach recydywy, wobec których sądy orzekają kary kilku miesięcy bezwzględnego pozbawienia wolności.
Obecnie często wykonywanie kary ograniczenia wolności jest nieopłacalne dla samorządów. Muszą bowiem ponosić zbyt duże koszty związane z przeszkoleniem, ubezpieczeniem, a także zorganizowaniem pracy dla tych osób. Gminy powinny zatem zostać odciążone i część tych kosztów powinno przejąć państwo. Dozór elektroniczny to dobre rozwiązanie pod względem ekonomicznym. Utrzymanie więźnia w zakładzie kosztuje 2,5 tys. zł miesięcznie, a w systemie dozoru elektronicznego – 500 zł miesięcznie. Skuteczność jest zaś praktycznie identyczna. Oczywiście, zabójców czy notorycznych włamywaczy nie można trzymać w systemie dozoru elektronicznego, ale większość skazanych za czyny niewielkiej wagi – można.
Wróćmy do najbardziej aktualnego tematu. Czy stanowisko ministra sprawiedliwości powinno być zarezerwowane wyłącznie dla osób z wykształceniem prawniczym?
Gdy minister sprawiedliwości był zarazem prokuratorem generalnym, to musiał mieć wykształcenie prawnicze. W chwili obecnej formalnych przeszkód nie ma, ale jeżeli minister nie ma przygotowania prawniczego, to musi polegać na swoich doradcach i zastępcach. To nie jest zaś dobre rozwiązanie, ponieważ najlepiej samemu ocenić sytuację, a dopiero potem pytać doradców o zdanie. Takiej osobie jest więc znacznie trudniej, np. jeżeli chodzi o kontakty ze środowiskami prawniczymi, w tym spotkania czy dyskusje. Trudno brać w nich udział, nie wiedząc, co odpowiedzieć i o czym się mówi.
A ambicje polityczne u szefa resortu sprawiedliwości pomagają czy przeszkadzają?
Większość ministrów sprawiedliwości była jednak politycznie umocowana. Nietrudno przypomnieć sobie modelowe przykłady ministrów uwikłanych politycznie, którzy nie zawsze potrafili spojrzeć na daną sprawę wyłącznie merytorycznie, ale także pod kątem korzyści z podjętej decyzji dla swojej partii. Na ogół jest tak, że jeżeli na czele resortu stoi osoba, która chce się sama wykreować i traktuje to stanowisko jako trampolinę do dalszej kariery, to nic dobrego z tego nie wynika.
Minister Marek Biernacki jest oszczędny w słowach i nie stara się zabiegać o swój wizerunek medialny. Spodziewam się, że będzie to solidny rzemieślnik, konsekwentnie realizujący swoje zadania