Możemy przedstawić opinię, przekonywać, ale nie mamy narzędzia blokującego projekt - twierdzi Maciej Berek.
Opisywaliśmy w DGP kontrowersyjne rozporządzenie ministra sprawiedliwości w sprawie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych. Cztery negatywne opinie do projektu zgłosiła Krajowa Rada Sądownictwa (KRS). Na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji (RCL) jednak ich zabrakło. Kto za to odpowiada – RCL czy ministerstwo?
Na dziś RCL jest wyłącznie administratorem systemu. Udostępnia resortom aplikację i narzędzia. Z kolei za poszczególne etapy prac legislacyjnych odpowiadają ich gospodarze. Na etapie uzgodnień i konsultacji dokumenty załącza minister, potem na etapie komitetu lub rady ministrów – sekretarz komitetu lub rady ministrów.
Czyli za brak dokumentów odpowiada wyłącznie minister sprawiedliwości?
Tak. Dlatego jeśli brakuje dokumentów dotyczących uzgodnień lub konsultacji, to należy o to pytać ministra sprawiedliwości.
Czy to naturalna sytuacja, że minister nie zamieszcza krytycznych opinii do projektu na stronie RCL?
Zgodnie z regulaminem pracy rady ministrów system RCL ma odzwierciedlać całość procesu legislacyjnego, czyli ma pokazywać wszystkie dokumenty towarzyszące projektowi. Taką intencję ma aplikacja Rządowy Proces Legislacyjny na stronie RCL. Ale trzeba pamiętać, że na dziś system RCL ma charakter wtórny wobec rządowego procesu legislacyjnego, który oficjalnie wciąż odbywa się na papierze. Właśnie ten fakt – nie usprawiedliwiając tego konkretnego przypadku – powoduje czasami opóźnienia w załączaniu stanowisk podczas konsultacji.
W przypadku wspomnianego rozporządzenia opinie KRS nie pojawiły się w ogóle. A zgodnie z prawem są obowiązkowe. Czy RCL może dyscyplinować ministrów w tym zakresie?
Niekiedy obowiązek konsultacji projektu wynika wprost z przepisów prawa. Tak jest rzeczywiście w przypadku rozwiązań dotyczących sądownictwa. RCL ma wtedy prawo i obowiązek zapytać ministra, czy zasięgnięto opinii KRS. I takie wytyki z naszej strony się pojawiają. W sensie formalnym muszę wiedzieć, czy projekt był skonsultowany z KRS. Natomiast czy była jedna opinia, czy cztery i czy wszystkie minister zamieścił na stronie RCL, to kwestia organizacji pracy ministerstwa. Nie mogę przecież pytać ministra, czy zamieścił wszystkie opinie.
Dlaczego? Przecież minister ma obowiązek zamieszczać wszystkie opinie.
Oczywiście, każdy minister ma taki obowiązek. Ale ja nie mam narzędzi do weryfikacji tego obowiązku. To kwestia rzetelności urzędników, którzy za ten proces odpowiadają w ministerstwie.
Czy RCL jest wyłącznie biernym obserwatorem procesu legislacyjnego?
Jest czytelna granica wpływu RCL. Zależy ona od typu projektu. Silniejszą pozycję mamy w przypadku dokumentów rządowych oraz projektów aktów prezesa rady ministrów. Decyzje w ich sprawie zapadają na posiedzeniach rządu, w których uczestniczy bezpośrednio prezes RCL jako organ podległy premierowi. Głos RCL ma wtedy duże znaczenie. Z kolei przy aktach ministra, np. przy jego rozporządzeniach, rola RCL jest ograniczona. Możemy przedstawić opinię, przekonywać do zmiany stanowiska, ale nie mamy narzędzia blokującego projekt. Czasem swój pogląd podtrzymujemy wielokrotnie, ale ostatecznie decyzję podejmuje konstytucyjny minister.
Pytanie, czy tak powinno być. Żaden minister nie jest przecież dryfującą wyspą, niezależną od rządu...
Na dzień dzisiejszy RCL opiniuje, doradza, ostrzega o ewentualnej niekonstytucyjności. I tyle. Decyduje rząd lub minister. Są systemy, w których negatywna opinia legislatorów w ogóle dyskwalifikuje projekt. W polskiej praktyce pozycja legislatorów zawsze była ograniczona. Zmiana tego stanu rzeczy wymagałaby rozstrzygnięcia decydenta politycznego.
A jakie jest pana zdanie w tej sprawie?
Mogę sobie wyobrazić jako regułę system, w którym brak pozytywnej opinii legislatorów uniemożliwia dalsze prace nad projektem. Chyba dojrzeliśmy do tego, aby prawodawca będący organem politycznym tylko w bardzo wyjątkowych sytuacjach mógł zignorować rekomendacje przedstawiane przez wyspecjalizowane służby legislacyjne. Ale nie wyłączałbym tej możliwości całkowicie. Prawodawca powinien mieć margines pewnej swobody. W określonych sytuacjach powinien mieć prawo na własne ryzyko podjąć decyzję niezgodną z opiniami. Ale powinny to być sytuacje absolutnie wyjątkowe.
Wielokrotnie legislatorzy rządowi i parlamentarni zwracają uwagę, że jakieś rozwiązanie jest ryzykowne konstytucyjnie. A mimo to przepisy są akceptowane.
To nie są sytuacje powszechne, ale się zdarzają. Mogę kłaść głowę za najwyższą jakość opinii, które przygotowuje RCL, np. w zakresie konstytucyjności jakiegoś rozwiązania, ale obszar oceny prawnej cechuje to, że prawnicy różnią się w swych opiniach. Ostatecznej oceny konstytucyjności dokonuje Trybunał Konstytucyjny dopiero po uchwaleniu aktu.
Z jakich powodów projekt rozporządzenia w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych nie był przygotowany wraz z projektem ustawy?
Przy ustawach związanych z implementacją prawa unijnego wymagane jest przedstawienie kompletu aktów wykonawczych, natomiast w przypadku pozostałych aktów trzeba przygotować te o podstawowym znaczeniu dla wykonania ustawy. I my to egzekwujemy. Od tego zależy rozpatrzenie projektu przez rząd.
W tym przypadku zapomniano o rozporządzeniu na etapie prac nad ustawą?
Najprawdopodobniej uznano, że to rozporządzenie nie ma charakteru podstawowego dla wykonania nowelizacji. I powiedzmy sobie szczerze, gdyby nie przepis dotyczący możliwości żądania akt sprawy sądowej przez ministra sprawiedliwości, rozporządzenie nie wzbudzałoby żadnych kontrowersji. Dotyczy ono technicznych kwestii nadzoru.
Częścią przyjętego w styczniu Programu Lepsze Regulacje 2015 jest otwarcie się rządu na konsultacje społeczne. Dziś wciąż jest z tym problem. Z kim należy konsultować projekty ustaw i rozporządzeń?
Zakres konsultacji społecznych zależy nie od rodzaju aktu prawnego, lecz od jego treści. Wszystkie projekty powinny być konsultowane w niezbędnym zakresie. Choć oczywiście przy projekcie rozporządzenia zakres swobody regulacyjnej jest znacznie mniejszy niż przy projekcie ustawy. Są oczywiście rozporządzenia kluczowe dla pewnych środowisk, w przypadku których prawodawca ma spory margines swobody. Ale są też takie, przy których nie ma żadnego pola do negocjacji. W niektórych przypadkach obowiązek konsultacji z konkretnymi podmiotami narzucają ustawy.



Czy proces konsultacji powinien być precyzyjnie uregulowany np. w ustawie lub rozporządzeniu? Czy w tzw. miękkim prawie?
Z jednej strony mamy dużą liczbę różnorodnych podmiotów, które prawo konsultacji mają zapisane w różnych przepisach. Z drugiej strony chcemy wzmacniać szeroki dialog społeczny, zapewniając każdemu szansę na partycypację w procesie stanowienia prawa. Każdy z tych procesów realizowany jest w nieco innym trybie. Z trudem wyobrażam sobie, żeby procedura tak szeroko rozumianej konsultacji stała się przedmiotem jakiegoś odrębnego aktu prawnego. Mamy ogólne zobowiązanie do konsultacji, wynikające z regulaminu pracy Rady Ministrów, i mamy przygotowane przez ministra gospodarki i zaakceptowane w poprzedniej kadencji przez komitet Rady Ministrów wytyczne dotyczące metodologii prowadzenia konsultacji – moim zdaniem to właściwe narzędzia.
Czy każda kolejna wersja aktu prawnego powinna trafić do konsultacji?
Na takie pytanie nie można odpowiedzieć prostym tak albo nie. Zarówno w przypadku projektu ustawy, jak i rozporządzenia, każda istotna zmiana powinna być ponownie konsultowana. Ale proces legislacyjny musi mieć swą racjonalność. Nie można go przeciągać w nieskończoność.
Czy RCL lub kancelaria premiera sprawdzają, czy wszystkie wersje projektu zostały skonsultowane z kim trzeba? Na przykład sędziowie twierdzą, że resort sprawiedliwości nie przedstawia im do zaopiniowania kolejnych wersji niektórych aktów prawnych.
Minister jest z tego rozliczany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Ocena skutków regulacji, której elementem jest przedstawienie wyników konsultacji, jest badana właśnie na poziomie kancelarii i znam przypadki, kiedy cofano projekt tylko dlatego, że uznano, iż konsultacje były zbyt wąskie.
Problemem tkwi w tym, że do konsultacji nie trafiają kolejne wersje, a jedynie pierwotny projekt, który może ulegać dalszym modyfikacjom.
Mam nadzieję, że ten problem zniknie w momencie przeniesienia rządowej legislacji z papieru do plików. Wtedy opinie będą pojawiały się poprzez system. Nikt nie będzie musiał ich podczepiać. Będzie wtedy także widać, do której wersji odnosi się opinia.
Kiedy ten pomysł ma szansę się zmaterializować?
Wyznaczyliśmy sobie harmonogram, który zamyka się w perspektywie obecnej 4-letniej kadencji parlamentarnej. Chcemy, aby w tym czasie doszło do uruchomienia systemu i pełnej realizacji e-legislacji. Same założenia systemu wydają się proste, natomiast jest on dość wymagający pod względem technologicznym.
Czy planowane są zmiany w zakresie konsultacji?
Mam przygotowany wstępny projekt zmiany regulaminu pracy Rady Ministrów. Wkrótce trafi on do uzgodnień. Wzmacniamy w nim znaczenie oceny płynącej z konsultacji. Przyjmujemy, że wszystkie akty normatywne projektowane przez rząd powinny co do zasady podlegać konsultacjom, a ewentualne wyłączenia muszą wynikać ze świadomych decyzji. Dużą wagę przykładamy do ocen ex post. Zależy nam, aby przebieg procedur był bardziej czytelny i przystępny zarówno dla tych, którzy go stosują, jak i tych, którzy obserwują ten proces. Mamy świadomość, że obecny regulamin jest dość nieczytelny.
Nie przewiduje pan jakichś zmian techniki prawodawczej?
Przewiduję.
Można spodziewać się rewolucji?
Zmian będzie wiele. Ponad sto. Jednak nie wywracają one obecnych zasad do góry nogami. Dziś zasady techniki prawodawczej nie uwzględniają tego, że część aktów jest związana z implementacją prawa unijnego i wymaga to pewnych szczególnych technik. Niektóre obecne zasady nie potwierdziły swojej przydatności w praktyce. Na przykład dziś obowiązuje reguła, że powinno się nadawać brzmienie całemu przepisowi. Nie zmienia się samych wyrazów, zmienia się całe brzmienie przepisu. Chcemy od tego odejść. Bo czasem obraca się to przeciwko adresatom prawa, którzy muszą z ołówkiem w ręku porównywać wersje.