Aż w 92 proc. polskich przetargów o wyborze oferty decyduje wyłącznie cena. Przedsiębiorcy właśnie rozpoczęli kolejną ofensywę w tej sprawie: znów apelują do organizatorów przetargów o zmianę podejścia.
Pozacenowe kryteria w niełasce / Dziennik Gazeta Prawna
Chociaż eksperci od lat powtarzają, że niska cena zazwyczaj odbija się na jakości, to urzędnicy zdają się nie przyjmować tej argumentacji. Z roku na rok rośnie bowiem odsetek przetargów, w których cena jest jedynym kryterium. W minionym było to już 92 proc. Dla porównania w 2004 r. jedynie 29 proc.
– Obecna praktyka utrwala złe nawyki i obniża konkurencyjność przedsiębiorstw. Skutki dla gospodarki są niebagatelne: upadłości firm, wzrost bezrobocia i szarej strefy na rynku pracy skutkują widocznym spowolnieniem gospodarczym w Polsce – podkreśla Marek Kowalski, prezes Polskiej Izby Gospodarczej Czystości oraz członek rady głównej PKPP Lewiatan.
„Wykonawcy niską zapłatę, jaką otrzymają za realizowane zamówienie, rekompensują niską jakością zastosowanych materiałów, technologii i surowców oraz brakiem wynagrodzenia dla podwykonawców. Dopóki zatem kryterium najniższej ceny będzie nadal funkcjonowało, dopóty będziemy mieli takie sytuacje, jak np. w Modlinie z pasem startowym, na niedokończonych autostradach” – napisano z kolei w najnowszym stanowisku Business Centre Club.

Z wygody i ze strachu

Skąd taka niechęć do stosowania innych niż cena kryteriów?
– Cena jest obowiązkowym kryterium, stąd też zamawiający zawsze o niej pamiętają. Jest też najłatwiejsza do zastosowania, zwycięża po prostu najtańsza oferta. Opisanie innych kryteriów często wymaga sporo wysiłku i wielu zamawiających nie chce zadawać sobie tego trudu.
Tym bardziej że może to oznaczać kłopoty w przypadku kontroli. Wiadomo, że organy kontrolne nie mogą zakwestionować ceny, ale już inne kryteria, zwłaszcza te niepoliczalne – potencjalnie tak – mówi Hubert Tański, radca prawny w kancelarii CMS Cameron McKenna.
Podobnie uważają eksperci BCC. „Urzędnicy rozstrzygający przetargi obawiają się wyboru droższych ofert, żeby uniknąć kłopotów np. z prokuraturą czy CBA. Wybranie najtańszej oferty zapewnia im bezpieczeństwo” – napisali w swym stanowisku.
Do tego dochodzi jeszcze strach przed tym, że niewydane pieniądze mogą przepaść. Dotyczy to zwłaszcza środków unijnych.
– System ich wydatkowania wywiera presję czasową, a to powoduje, że każdy chce jak najszybciej zawrzeć kontrakt. Woli więc nie komplikować sobie życia dodatkowymi kryteriami – potwierdza Grzegorz Lang z PKPP Lewiatan.

Co poza ceną

Przepisy mówią, że cena musi być jednym z kryteriów. Jednocześnie jednak zaznaczają, że podstawą wyboru ofert mogą być też inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia.
Jako przykłady podają funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis czy termin wykonania zamówienia. Nie jest to zamknięty katalog – nic nie stoi na przeszkodzie, aby zamawiający skonstruował własne kryteria.
– Dla przykładu w przetargach budowlanych aż się prosi, aby uwzględniać koszty eksploatacji, długość gwarancji czy usługi dodatkowe, np. szybkość przeprowadzania ewentualnych remontów – podpowiada Grzegorz Lang.
Od stosowania dodatkowych kryteriów odstrasza zamawiających też to, że nie zawsze są one kwantyfikowalne. A nawet najmniejsza doza subiektywizmu w ocenie może budzić podejrzenia.
Tymczasem przepisy wcale tego nie zabraniają. Sprawdzenie wygody krzesła czy funkcjonalności programu komputerowego zawsze będzie zawierało pierwiastek subiektywny. Oczywiście najlepiej, by był on jak najmniejszy, ale i na to jest sposób. Ocenę wygody czy funkcjonalności można zlecić powołanemu w tym celu zespołowi niezależnych ekspertów.
Przepisy zabraniają jedynie stosowania kryteriów podmiotowych. Poza wyjątkami nie wolno oceniać ofert na podstawie liczby pracowników, doświadczenia firmy czy osiąganych przez nią przychodów.
Zarówno Komisja Europejska, jak i Urząd Zamówień Publicznych zachęcają, aby tam, gdzie to jest możliwe, stosować metodę oceny kosztów cyklu życia (z ang. LCC – life cycle costing). Chodzi to, by o wyborze oferty nie decydowała wyłącznie jego początkowa cena, lecz aby brać pod uwagę także trwałość inwestycji, a przede wszystkim koszty eksploatacji. To, co początkowo kosztuje więcej, w ostatecznym rozrachunku może się bowiem okazać tańszym rozwiązaniem.



Zwiększanie konkurencji

Gdzie przede wszystkim zamawiający powinni stosować dodatkowe kryteria?
– Wszędzie tam, gdzie zależy nam na promowaniu rozwiązań sprzyjających lepszemu zaspokajaniu istotnych potrzeb zamawiającego. W ocenie UZP dotyczy to szczególnie zamówień intelektualnych, innowacyjnych i badawczych – mówi Anita Wichniak-Olczak, dyrektor departamentu informacji, edukacji i analiz systemowych.
Dodatkowo zwraca uwagę, że pozacenowe kryteria mogą też zwiększać konkurencyjność. Zamiast określać sztywne wymagania wobec przedmiotu zamówienia, co na wstępie ogranicza krąg wykonawców, można uczynić z nich właśnie kryteria oceny ofert.
– Przykładowo, jeżeli chcemy zrealizować świadczenie w bardzo krótkim terminie, nie powinniśmy z góry tego terminu narzucać, bo może to w istotny sposób ograniczać konkurencję, ale ustanowić termin wykonania jako jedno z kryteriów oceny ofert – tłumaczy Anita Wichniak-Olczak.
Chociaż pozacenowe kryteria mogłyby znacznie poprawić jakość publicznych inwestycji to oczywiście nie oznacza, że powinny być stosowane wszędzie. Przyznają to zresztą nawet sami przedsiębiorcy.
– Nie ma sensu silić się na dodatkowe kryteria przy standardowych dostawach, np. papieru do drukarek – potwierdza Grzegorz Lang.
Pojawia się jednak podstawowe pytanie, co zrobić, by zachęcić urzędników do stosowania dodatkowych kryteriów.
– Myślę, że dobrym sposobem byłoby pokazywanie przez organy, np. UZP, jak to w praktyce może wyglądać. Podpowiadanie, jakie kryteria mogą decydować o ofercie, jak je opisywać, czyli jakie podejście jest bezpieczne – uważa Hubert Tański.

Świadomość kontrolerów

– Duże znaczenie mogłoby też mieć inne podejście kontrolerów. Gdy zamawiający zastosują inne kryteria niż cena, zdarza się, iż oznacza to dla nich konieczność czasochłonnego wyjaśniania powodów swojej decyzji – wskazuje ekspert.
Podobnie uważa Anita Wichniak-Olczak.
– Najlepszym sposobem na promowanie innych kryteriów jest przełamywanie bariery strachu. Zamawiającym trzeba dać wsparcie. Wiem, że najlepszym wsparciem będzie po prostu uświadomienie nie zamawiającego, lecz licznych instytucji kontroli i nadzoru, że stosowanie kryteriów innych niż cenowe jest nie tylko dobre, ale służy też otwarciu na konkurencję. Zdrowy rozsądek kontrolera jest najlepszym wsparciem zamawiającego – mówi.
Co pewien czas pojawiają się też pomysły zmiany prawa, tak by stanowiło bezpośrednią zachętę. Pod koniec poprzedniej kadencji Sejmu komisja Przyjazne Państwo pracowała już nawet nad nowelizacją, zgodnie z którą zamawiający dokonując wyboru wyłącznie na podstawie ceny musiałby uzasadniać, dlaczego nie stosuje innych kryteriów. Proces legislacyjny przerwał jednak koniec kadencji.
Niedawno do pierwszego czytania skierowano natomiast projekt Ruchu Palikota. Zgodnie z nim do katalogu przykładowych kryteriów zostałaby dodana innowacyjność proponowanych rozwiązań, co ma zachęcać zamawiających do brania jej pod uwagę przy ocenie ofert.