Subskrybuj nas na Youtube
Polska coraz gorzej radzi sobie z terminowym wdrażaniem dyrektyw. Jesteśmy na przedostatnim miejscu w UE.
/>
Najnowsze badania na temat wdrażania prawa unijnego stawiają nas w wyjątkowo złym świetle. Polska nie tylko jest pod tym względem na przedostatnim miejscu w UE, ale też opóźnienia w implementacji dyrektyw dotyczących jednolitego rynku zamiast się zmniejszać – rosną.
O ile wyniki opublikowane przez Komisję Europejską we wrześniu minionego roku pokazywały, że nasz deficyt implementacyjny (czyli procentowy wskaźnik niewdrożonych dyrektyw) wynosił 1,7 proc., o tyle dane z końca lutego tego roku mówią już o wskaźniku 2,1 proc. Cel stawiany przez KE to 1 proc., a więc przekraczamy go ponaddwukrotnie.
– Podczas prezydencji Polska podkreślała rolę jednolitego rynku w wychodzeniu z kryzysu gospodarczego, organizowała nawet poświęcone mu forum w Krakowie. W kontekście danych na temat naszych opóźnień deklaracje te wypadają mało wiarygodnie – mówi dr Agnieszka Łada z Instytutu Spraw Publicznych.
Grożą nam kary
Komisja Europejska prowadzi już przeciwko Polsce 42 postępowania w sprawie braku implementacji i 48 w sprawie niewłaściwego wdrożenia unijnego prawa. Na razie nie nałożono jeszcze na nasz kraj żadnej kary finansowej, ale co najmniej kilka postępowań może się nimi zakończyć.
A to będzie bolesne. Kary mogą bowiem wynosić nawet 280 tys. euro za dzień opóźnienia. Dodatkowo KE ma prawo wnosić o nałożenie na Polskę ryczałtu w wysokości 3,86 mln euro.
– Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zazwyczaj orzeka karę w kwocie zbliżonej do tej zaproponowanej przez Komisję. Najgorszy przypadek to kumulacja obydwu kar: dziennej i ryczałtu. Komisja może zawnioskować o to w sytuacji, gdy państwo członkowskie narusza swoje zobowiązania uporczywie lub w bardzo poważnym stopniu – wyjaśnia dr Krzysztof Załucki, radca prawny i wykładowca prawa europejskiego na Uniwersytecie Opolskim.
– Warto podkreślić, że KE nie musi już wszczynać osobnego postępowania w sprawie nałożenia kar. Może o nie wnioskować od razu, kierując skargę do trybunału – dodaje Katarzyna Kucharczyk, radca prawny w kancelarii CMS Cameron McKenna.
Komisja skorzystała już z tej możliwości. W listopadzie ubiegłego roku w skardze przeciwko Polsce zwróciła się o nałożenie kary w wysokości prawie 60 tys. euro za każdy dzień opóźnienia we wdrażaniu dyrektywy ramowej 2008/56/WE w sprawie strategii morskiej (chodzi o jakość wody).
O jeszcze wyższą karę wnioskuje w sprawie dyrektywy 2008/50/WE dotyczącej jakości powietrza.
Żąda aż 71,5 tys. euro za każdy dzień zwłoki w implementacji. Są jednak duże szanse na to, że to postępowanie zostanie umorzone, gdyż ustawa implementująca te przepisy czeka już tylko na podpis prezydenta.
Z informacji uzyskanych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych wynika, że kary grożą nam też w innych postępowaniach. Chodzi m.in. o niewłaściwą implementację dyrektywy 2007/65/WE w zakresie telewizyjnych usług na żądanie, a także nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy 2008/90/WE (chodzi o obrót genetycznie modyfikowanymi nasionami).
Konsekwencje finansowe mogą zresztą wynikać nie tylko z kar wnioskowanych przez KE.
– Także podmioty prywatne, po spełnieniu pewnych przesłanek, mają prawo domagać się od państwa odszkodowania za szkody spowodowane brakiem bądź niewłaściwą implementacją unijnych przepisów – zaznacza Katarzyna Kucharczyk.
Szkody wizerunkowe
Równie bolesne co finansowe mogą być konsekwencje dla wizerunku naszego kraju.
– Z jednej strony, jak wynika z deklaracji rządzących, Polska stawia sobie za cel rolę ważnego gracza w UE. Z drugiej zaś nie jesteśmy w stanie wypełnić ciążących na nas zobowiązań. Bez wątpienia wpływa to na naszą ocenę zarówno w Komisji Europejskiej, jak i w innych krajach członkowskich, a ostatecznie na pozycję, jaką zajmuje nasz kraj w UE – ocenia dr Agnieszka Łada.
Zaległości implementacyjne są też brane pod uwagę przez przedsiębiorców.
– Bez wątpienia źle wpływają na postrzeganie naszego kraju jako miejsca ewentualnego lokowania inwestycji. Nawet jeśli nie odgrywa to pierwszoplanowego znaczenia, to świadczy o braku skuteczności naszej administracji. Skoro nie potrafi poradzić sobie z tak ważną sprawą, jak wypełnienie obowiązków traktatowych, to można mieć wątpliwości, czy sprawdzi się w innych sytuacjach – mówi Grzegorz Byszewski, ekspert Pracodawców RP.
Dostrzegają to także sami rządzący.
„Nieterminowe wdrażanie prawa UE powoduje negatywne konsekwencje prawne (np. w postaci postępowania przeciwko Polsce przed trybunałem), finansowe (kary nakładane przez trybunał), gospodarcze i polityczne (pogorszenie wizerunku międzynarodowego państwa, obniżenie jego wiarygodności, utrata środków z funduszy strukturalnych, obniżenie atrakcyjności państwa jako miejsca lokowania inwestycji przez przedsiębiorstwa zagraniczne)” – napisał w jednym z pism ponaglających Maciej Szpunar, podsekretarz stanu w MSZ.
Dwa lata to za mało
Rząd zapewnia przy tym, że implementacja prawa unijnego jest jednym z jego priorytetów.
– W obowiązującym wykazie prac rządu jest 58 projektów ustaw implementujących prawo UE. Kancelaria prezesa Rady Ministrów na bieżąco współpracuje z MSZ w zakresie wymogów i opóźnień implementacyjnych oraz realizacji wyroków trybunału – deklaruje nam Centrum Informacyjne Rządu.
Skąd w takim razie opóźnienia?
– Każdy projekt UE wymaga uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych, rozpatrzenia przez dwa komitety. Nie da się skrócić czy uprościć procedury legislacyjnej tylko dlatego, że dany projekt jest unijny, bo odbywałoby się to ze szkodą dla jakości merytorycznej i prawnej danego dokumentu – tłumaczy CIR.
Eksperci szukają powodów opóźnień gdzie indziej.
– Można wskazać co najmniej dwa elementy charakterystyczne. Po pierwsze: nieprawidłowości i opóźnienia pojawiają się w tych obszarach, na których państwom nie zależy. Klasycznym przykładem dla Polski są dyrektywy z zakresu ochrony środowiska – wskazuje dr Krzysztof Załucki.
– Po drugie, niektóre grupy interesów starają się za wszelką cenę nie dopuścić do wdrożenia prawa UE – dodaje.
Wpływ mogły też mieć zmiana kadencji Sejmu i – paradoksalnie – nasza prezydencja, która bez wątpienia wymagała wzmożonego wysiłku administracji.
– Nie do końca tłumaczy to jednak zaniechania. Kadencja parlamentu nie była skrócona, można więc było pracować tak, by zdążyć z wdrażaniem przepisów unijnych. Zazwyczaj są na to dwa lata, a to wystarczający okres. W okresie polskiej prezydencji powinno zaś rządowi szczególnie zależeć na naszym wizerunku – ocenia dr Agnieszka Łada.
Jeszcze inny powód to odkładanie wszystkiego na ostatnią chwilę.
– Nasza administracja nie patrzy perspektywicznie. Podam przykład: do października 2013 r. musimy wdrożyć przepisy dyrektywy o transgranicznej opiece zdrowotnej. Termin wydaje się odległy, ale jeśli nie zaczniemy o tym myśleć już dzisiaj, to znowu nie zdążymy. Tymczasem, gdy nasza organizacja próbuje zainteresować tą sprawą stronę rządową, odbijamy się o ściany. Nie wiadomo nawet, kto ma się zajmować implementacją tej dyrektywy – mówi Grzegorz Byszewski.
– Później, gdy okaże się, że nie zdążyliśmy w terminie i Komisja Europejska poprosi o wyjaśnienia, będziemy starać się jak najszybciej wdrożyć to prawo. Tyle że działanie pod presją czasu zazwyczaj źle wpływa na jakość stanowionych przepisów – ostrzega.
Wrzutki spowalniają
Rząd już w ubiegłym roku zdawał sobie sprawę, że nasz kraj jest na cenzurowanym. Dlatego też wprowadzono zasadę, że do projektów mających na celu wdrażanie przepisów unijnych nie dodaje się innych przepisów. Chodziło właśnie o to, by skrócić proces legislacyjny.
W praktyce jednak zasada ta często nie jest stosowana. Doskonale pokazuje to przykład nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych, która ma wdrożyć dyrektywę obronną określającą procedury zakupu sprzętu dla wojska. Projekt założeń do niej był gotowy już pod koniec 2010 r. Prace jednak przeciągały się, później był koniec kadencji Sejmu.
Ostateczna wersja projektu nowelizacji miała przed tygodniem zostać przyjęta przez rząd. Dzień wcześniej jednak Ministerstwo Skarbu Państwa przesłało pismo proponujące zaostrzenie reguł wykluczania firm z przetargów, co nie tylko nie wynika z prawa unijnego, ale z dużym prawdopodobieństwem może być z nim niezgodne (już obecny przepis jest kwestionowany przez Komisję Europejską; sprawa czeka na rozstrzygnięcie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej).
Efekt? Projekt spadł z porządku posiedzenia Rady Ministrów i nie wiadomo, kiedy będzie przyjęty. Tymczasem już we wrześniu ubiegłego roku KE wystosowała wobec Polski zarzuty formalne, gdyż termin na wdrożenie dyrektywy upłynął w sierpniu 2011 r.