Rząd zamierza wyeliminować z procesu budowlanego decyzje o warunkach zabudowy. Ma to spowodować, że w miastach zapanuje ład architektoniczny.
„W Polsce pod koniec 2011 r. obowiązywało 9008 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To kropla w morzu potrzeb, bo blisko 80 proc. terenów w największych polskich miastach wciąż pozostaje bez planu miejscowego” – podają analitycy z portalu RynekPierwotny.com. Plan miejscowy jest zaś podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Ale planów nie ma, jest za to budowlany chaos.
ikona lupy />
Procedura uchwalania planów - zawiła i długotrwała / DGP

Rola planów

Od lat zapowiadane są zmiany uregulowań porządku architektonicznego Polski, które miałyby zapobiec przypadkowej zabudowie. Tymczasem główny powód bałaganu, czyli – jak twierdzą eksperci – decyzje o warunkach zabudowy nadal są jednym z najpopularniejszych sposobów uzyskiwania pozwoleń na budowę. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozważa wyeliminowanie tych decyzji z obrotu przy okazji prac nad nowelizacją prawa budowlanego. Założenia projektu znajdują się w konsultacjach międzyresortowych.
Warunki zabudowy są główną podstawą pozwoleń na budowę tak długo, jak na danym terenie nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
– Obowiązujące na danym terenie plany zagospodarowania pozwalają na określenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Innymi słowy regulują rozwój urbanistyczny – tłumaczy Marlena Tomaszewska, prawnik w kancelarii Lenar & Lawyers. Tyle teoria. W praktyce samorządy nie mają pieniędzy, a czasem i woli uchwalenia planów. Zwłaszcza że ustawa nie zawiera terminu na ich przygotowanie.
– Nikt nie ma też kompetencji do przymuszenia gminy do uchwalenia stosownego planu. A procedura jego uchwalania jest zawiła i długotrwała – wyjaśnia Michał Gruca, adwokat w kancelarii Schoenherr.

Koszty odstraszają

– Jedną z przyczyn braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest utrata mocy prawnej przez plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., które zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) miały zachować moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Wskutek powyższego większość gmin 1 stycznia 2004 pozostała bez planów, a ten stan trwa do dzisiaj – tłumaczy mecenas Marlena Tomaszewska. Świadczy to o nadmiernym optymizmie ustawodawcy, który wprowadzając nową ustawę, przekonywał, że jej regulacje doprowadzą do uproszczenia procedur wydawania pozwoleń na budowę i uzdrowią proces planowania przestrzennego.
– Myślę, że ustawodawca nie powinien był definitywnie przekreślać dorobku legislacyjnego wspólnot lokalnych i w miejsce rewolucji winien wybrać drogę ewolucji – podkreśla radca prawny Michał Gliński z Kancelarii Wardyński i Wspólnicy sp.k.
Wśród głównych przyczyn tego, że gminy do dziś nie uchwaliły nowych planów, wymienia się względy finansowe.
– Przepisy o u.p.z.p. wprowadzają zasadę, że koszty sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania pokrywa gmina – wyjaśnia Marlena Tomaszewska.
– W trakcie przygotowywania dokumentacji na potrzeby studium oraz samego planu gmina jest zmuszona do przeprowadzenia wielu analiz z zakresu ochrony przyrody, dziedzictwa kulturowego czy wreszcie potrzeb z zakresu użyteczności publicznej. I to nie tylko na poziomie gminnym, ale także na innych szczeblach administracji. Niejednokrotnie wymaga to dużych nakładów finansowych i materiałowych – dodaje Michał Gruca. Oznacza to, że z obowiązkiem planistycznym lepiej – co nie znaczy, że dobrze – radzą sobie zamożne gminy miejskie, posiadające liczny aparat urzędniczy. Dużo gorzej sytuacja wygląda w biednych, ale rozległych terytorialnie gminach wiejskich.
Tworzenie planów jest dla gmin także posunięciem ryzykownym: działki, które mają zaplanowany charakter, są bowiem droższe, co może odstraszać inwestorów.
– Bardzo często rezygnują oni z budowania na terenach uzbrojonych i przygotowanych do zabudowy, bo te są droższe. Wybierają więc pod inwestycje tereny, gdzie wymagana jest jedynie decyzja o warunkach zabudowy– zauważa Tomasz Majda z Towarzystwa Urbanistów Polskich.

Kłopoty z mieszkańcami

Gmina, która zdecyduje się na uchwalenie planu, zgodnie z u.p.z.p. musi też liczyć się z odpowiedzialnością za jego skutki.
– Jeżeli bowiem w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania wartość nieruchomości spadnie lub też korzystanie z niej będzie w znacznym stopniu utrudnione czy w ogóle niemożliwe, jej właściciel (także dzierżawca wieczysty) będzie mógł żądać od gminy wypłaty odszkodowania za rzeczywistą szkodę lub też wykupienia nieruchomości – w całości albo części – wyjaśnia Michał Gruca.
– Wiele gmin obecnie przeżywa z tego powodu kłopoty finansowe. Np. Lesznowola, która pokryła olbrzymią część
gminy planami miejscowymi i w tej chwili zobowiązania wynikające z ich realizacji wielokrotnie przekraczają budżet gminy – wskazuje Tomasz Majda.
Zdarzają się także gminy, głównie miejskie, które wydają olbrzymie pieniądze na sporządzenie planu, a później go nie wykorzystują.
– Współrealizuję na warszawskim Wilanowie plan miejscowy, który już był kilkakrotnie gotowy do uchwalenia. W trakcie naszych prac nad planem gmina wydawała jednak decyzje o warunkach zabudowy, które były z nim sprzeczne. Doprowadziło to do sytuacji, że w tej chwili nie ma sensu go uchwalać – wszystkie wartości, które chcieliśmy nim chronić, zostały już zniszczone – mówi architekt Tomasz Majda.



Czym jest sąsiedztwo

Rzeczywiście, nie ma obowiązku, by urzędnicy wydając decyzję o warunkach zabudowy, kierowali się postanowieniami zawartymi w studium zagospodarowania, które jest pierwszym krokiem i drogowskazem dla gmin przy uchwalaniu planu (z powodów opisanych wyżej wiele gmin na tym pierwszym kroku poprzestaje).
– Powodem odmowy wydania warunków zabudowy nie mogą być np. walory przyrodnicze, wartości ekonomiczne, kulturowe czy ład przestrzenny. To wszystko jest nieważne przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie przepisy odrębne mogą stanowić, jakich miejsc nie wolno zabudowywać. Chodzi np. o rezerwaty przyrody – tłumaczy Tomasz Majda.
Warunki zabudowy są więc wydawane na zasadzie sąsiedztwa, które nie jest jednak ustawowo zdefiniowane.
– Ponieważ nie jest zdefiniowane, więc samorządowe kolegia odwoławcze uznają za sąsiedztwo obszar „nie mniejszy niż 50 metrów”. A więc jeśli ktoś chce postawić pałac kultury w gminie Lesznowola, to wystarczy, że przyniesie odpowiednio dużą mapę, by ustalić parametry na podstawie sąsiedztwa z warszawskim PKiN. Decyzje o warunkach zabudowy się u nas kompletnie nie sprawdzają – podsumowuje Tomasz Majda.

Wzmocnić studium

W doktrynie od wielu lat mówi się, że rola studium powinna zostać wzmocniona, a jego ustalenia powinny być dla władz publicznych wiążące.
– Uważam, że zmienione i doprecyzowane powinny być przepisy dotyczące zasad wydawania warunków zabudowy, w szczególności warunki te powinny być zgodne z polityką planistyczną gminy, wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powinno też zostać wyjaśnione, co ustawodawca rozumienie pod pojęciem zgodności decyzji z przepisami odrębnymi – podkreśla mecenas Michał Gliński. Zauważa on również, że należałoby jeszcze bardziej uprościć i przyśpieszyć procedurę dotyczącą uchwalania miejscowych planów, np. poprzez skrócenie terminów, przyjęcie instrumentu tzw. milczącej zgody organów, z którymi mają nastąpić uzgodnienia, a ponadto wprowadzić mechanizm zachęt przy uchwalaniu miejscowych planów oraz sankcji za brak ich uchwalenia w określonym terminie.
– W przeciwnym razie zarówno gminy, jak i organy, z którymi ma nastąpić uzgodnienie, nie będą wystarczająco zainteresowane i zdyscyplinowane w wykonywaniu swoich zadań – zauważa Michał Gliński.
Podstawa prawna
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.).
Etap legislacyjny
Założenia do projektu nowelizacji ustawy