Wytyczne Eurostatu, agencji Komisji Europejskiej, decydują, czy realizacja partnerstwa publiczno-prywatnego jest zaliczana do długu publicznego, czy też nie
Rozmowa z Tomaszem Korczyńskim, adwokatem, senior associate w kancelarii Wierzbowski Eversheds
Eurostat – agencja Komisji Europejskiej – nakłada takie wymagania co do rozkładu ryzyk w projektach PPP, że wykonanie tego typu inwestycji bez obciążania finansów publicznych przypomina przeciskanie się przez ucho igielne. Czy na gruncie polskich przepisów realizacja projektów PPP obciąża stan finansów publicznych?
W każdym przypadku zależy to od założeń przyjętych dla konkretnego projektu PPP, a w szczególności od rozkładu ryzyk pomiędzy partnerem prywatnym a stroną publiczną. Zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa, do państwowego długu publicznego będą zaliczane umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Rozporządzenie nie mówi generalnie o wszystkich projektach PPP. Kluczowe znaczenie ma więc wyjaśnienie następującej kwestii: które z umów o PPP będą zaliczane do długu publicznego? Przygotowując odpowiedź na to pytanie, należy sięgnąć do decyzji Eurostatu z 11 lutego 2004 r. Stanowi ona, iż jeśli partner prywatny przyjmie na siebie ryzyko związane z budową obiektu określonego w projekcie PPP oraz co najmniej jedno z następujących ryzyk: popytu lub dostępności, to wówczas zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie będą zaliczane do długu sektora finansów publicznych.
Zgodnie z par. 3 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia do kredytów i pożyczek zaciąganych przez stronę publiczną dla realizacji określonych inwestycji zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Jakie konsekwencje dla PPP pociąga za sobą ta regulacja?
Niestety, ten przepis rozporządzenia już odbił się dużym, negatywnym echem wśród samorządów, które chciały zainicjować inwestycje w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Samorządy nabrały wątpliwości, czy umowy o partnerstwie mają być zaliczane do państwowego długu publicznego. Wątpliwości te zostały wprawdzie rozwiane, ale niepewność co do stosowania PPP pozostała. Tymczasem rozporządzenie ministra finansów w istocie nic nie zmienia w dotychczasowym traktowaniu umów o PPP i w ich zaliczaniu do państwowego długu publicznego. Wciąż do państwowego długu publicznego będą zaliczane umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Oznacza to, że – po staremu – jest to zależne od odpowiedniego podziału ryzyk pomiędzy stronami partnerstwa. Potwierdził to zresztą sam minister finansów w wydanej pisemnej interpretacji w przedmiocie relacji wyżej wspomnianego rozporządzenia z 23 grudnia 2010 r. do decyzji Eurostat z 11 lutego 2004 r.
Jakie znaczenie dla praktyki PPP powoli rozwijającej się w Polsce mają wytyczne Eurostatu 18/2004?
Wytyczne Eurostatu mają tu olbrzymie znaczenie. To one kreują ramy i tworzą możliwości takiego ukształtowania przedsięwzięcia PPP, które będzie pociągało za sobą powstanie zobowiązania zaliczanego do długu publicznego bądź też nie. Obciążenie finansów publicznych bądź nie zależy z kolei od projektowanego podziału ryzyk między partnerów projektu – stronę publiczną i prywatną. Warto pamiętać, że ów podział ryzyk jest kluczową kwestią przy konstruowaniu przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.
Czy obecny brak ustawowego uregulowania kwestii wpływu realizacji projektów PPP na poziom długu publicznego może stać się przeszkodą, która będzie skutecznie utrudniać rozwój partnerstwa? Czy potrzebna jest kolejna nowelizacja ustawy o PPP?
Brak ustawowego uregulowania tej kwestii nie jest przeszkodą proceduralną. Jednak przyczynia się do powstawania swoistego rodzaju barier mentalnych, które nie pomagają, w szczególności stronie publicznej, w pełny sposób otworzyć się na partnerską współpracę z sektorem prywatnym. Ziarno niepewności kiełkuje i jednocześnie kwestionuje u podstaw zasadność inwestycji w formule PPP. Widać w tym pokłosie niezrozumienia przepisów rozporządzenia ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. Ustawowe uregulowanie tej kwestii pomogłoby ostatecznie rozwiać wątpliwości co do zaliczania umów o PPP do długu publicznego. Waga regulacji ustawowej ma, jak pokazuje praktyka, szerszy wydźwięk i większy ciężar gatunkowy niż regulacja na poziomie rozporządzenia. W szczególności rozporządzenia niejasnego dla wielu osób. Pomysł przygotowania kolejnej nowelizacji jest więc uzasadniony. Otwarta pozostaje kwestia, w której ustawie należy doprecyzować ową kwestię budzącą niepewność – w ustawie o PPP czy też może w ustawie o finansach publicznych.