Doszliśmy do sytuacji, w której głowa państwa ma co prawda silną legitymację, ale jeśli cokolwiek może, to tylko wtedy, gdy jest częścią rządzącej formacji. I to pod warunkiem, że dysponuje w niej wpływami.
Reklama
Dziennik Gazeta Prawna
Rola prezydenta jest mniej więcej taka jak pasażera siedzącego obok kierowcy. Co prawda nie prowadzi auta, ale ma w zasięgu ręczny hamulec. Jeśli pasażer i kierowca – w tym porównaniu premier – zgadzają się co do kierunku jazdy, to ten pierwszy w zasadzie może się zrelaksować i podziwiać widoki. Pod koniec trasy kierowca może nawet przedstawiać rolę pasażera jako pilota, choć i tak wiadomo, że to on przez całą dotychczasową drogę ustalał kurs – mówi prof. Jarosław Flis, socjolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego. – Jeśli pasażer jest z innej politycznej bajki niż kierowca, to i tak nie ma wpływu na kierunek jazdy. Ale może w każdej chwili zaciągnąć ręczny.

Inwalida zamiast strażnika

Reklama
Tym ręcznym hamulcem jest oczywiście prawo weta. A każdy, kto zaciągnął nagle dźwignię w trakcie jazdy, wie, że w jej zwolnienie trzeba włożyć sporo wysiłku. Aby odrzucić prezydenckie weto, nie wystarczy bowiem zwykła większość bezwzględna, lecz kwalifikowana (trzech piątych głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów). Sejmowej większości udawało się czasem przełamać sprzeciw głowy państwa (choć np. połowę wet Lecha Wałęsy posłowie odrzucili, mimo że wówczas na podstawie małej konstytucji potrzeba było do tego nie trzech piątych głosów, lecz dwóch trzecich), ale najczęściej była to skuteczna droga do zablokowania zmian. W przypadku Andrzeja Dudy doszło do tego, zawetował dwie z trzech ustaw składających się na tzw. reformę sądownictwa Prawa i Sprawiedliwości. Sejm nawet nie podjął próby głosowania nad odrzuceniem weta, tylko od razu zaczął pracować nad nowymi projektami zgłoszonymi przez prezydenta (co z formalnego punktu widzenia było naruszeniem prawa, bo wymaga ono, by posłowie najpierw zagłosowali nad odrzuceniem weta).
Zgodnie z konstytucją prezydent może zawetować każdą ustawę z wyjątkiem budżetowej lub zmieniającej konstytucję. Te, jeśli są ku temu przesłanki, ma prawo co najwyżej odesłać do Trybunału Konstytucyjnego. W typowej sytuacji – jak tłumaczy prof. Jacek Zaleśny z Uniwersytetu Warszawskiego – głowa państwa powinna zgłaszać swój sprzeciw w sytuacji, gdy parlament chce uregulować zagadnienia, które są problematyczne z punktu widzenia dużych grup obywateli. – Stosując weto, do którego odrzucenia potrzeba większości kwalifikowanej, w pewnym sensie prezydent mówi: pokażcie, że dana polityka jest nie tylko realizacją poglądów rządu, jakichś grup interesu, ale ma też szerokie poparcie reprezentantów suwerena – wyjaśnia prof. Zaleśny.
W praktyce ta prerogatywa jest traktowana bardzo instrumentalnie. Jak przypomina prof. Flis, prezydentura Aleksandra Kwaśniewskiego, którego pierwsza kadencja upłynęła w warunkach kohabitacji z rządem AWS-UW, z początku była dość ostrożna. Do czasu. – Większość z 35 ustaw zawetowanych przez Aleksandra Kwaśniewskiego – jest on niekwestionowanym rekordzistą w tym zakresie – przypadła na ostatni rok III kadencji Sejmu, gdy koalicja AWS-UW była już w rozsypce. Czym znacząco przyczynił się do zmiany władzy – przypomina socjolog. I dodaje, że zdolność prezydenta do blokowania ustaw w dużym stopniu zależy też od kondycji rządu. Jeśli ten ma stabilną większość, to głowa państwa może najwyżej wetować ustawy, które wywołują wiele emocji wśród obywateli. W innych wypadkach wyrażenie sprzeciwu nic nie przyniesie. – Natomiast gdy większość rządowa się chwieje i obóz rządzący ma małe widoki na utrzymanie władzy, to zaczyna się inna gra. Wówczas Sejm może uchwalić wszystko, nawet 25. emeryturę czy odrzutowiec dla każdego, bo i tak wiadomo, że prezydent wszystko zawetuje. W razie czego, będzie więc to jego wina. Prezydent nie ma zaś powodu, żeby odpuszczać.
Odwołując się do metafory kierowcy i pasażera prof. Flisa, spróbujmy sobie wyobrazić, że auto, którym się poruszają, jest (tak jak podczas nauki jazdy) wyposażone w pedał hamulca również przy prawym siedzeniu. Tym dodatkowym hamulcem, który działa łagodniej, jest dla prezydenta prawo kierowania uchwalanych przez parlament ustaw do TK w ramach kontroli prewencyjnej. Tak jak instruktor jazdy głowa państwa nie tylko może, lecz musi wcisnąć pedał, jeśli widzi, że przedstawiony mu do podpisu akt prawny narusza konstytucję. Wynika to z podstawowego obowiązku, jaki w art. 126 nakłada na niego ustawa zasadnicza: czuwania nad jej przestrzeganiem.
– To oznacza, że zawsze, gdy dostrzega ryzyko łamania konstytucji, powinien podjąć działanie. Praktyka poszła jednak swoim torem. Zamiast strażnika konstytucji – niczym „Strażnika Teksasu” – mamy wartownika trzeciej grupy inwalidzkiej, niewidomego przynajmniej na jedno oko, który udaje, że go nie ma, albo pomaga rzezimieszkom w plądrowaniu strzeżonej nieruchomości i wynoszeniu łupów – uważa prof. Jacek Zaleśny z UW. I zaznacza, że to niekoniecznie właściwa praktyka. – Pamiętajmy, że głowa państwa za swoją działalność odpowiada nie tylko konstytucyjnie przed Trybunałem Stanu, ale przede wszystkim karnie za niedopełnienie obowiązków służbowych ze szkodą dla interesu publicznego. To, że jak dotąd żaden prezydent nie został ani postawiony przed Trybunałem Stanu, ani nie był pociągany do odpowiedzialności karnej, wcale nie oznacza, że kiedyś tak się nie stanie. Historia zna setki ludzi władzy, którym wydawało się, że mogą robić, co chcą, do czasu, gdy nie zostali osądzeni – podkreśla prof. Zaleśny.
W jeszcze większym stopniu uzależniona od tego, kto rządzi, jest rola głowy państwa jako kreatora polityki. – Uprawnienie, jakie nadaje prezydentowi konstytucja w zakresie inicjatywy ustawodawczej, sprawia, że ma on bardzo ograniczone możliwości realizacji obietnic wyborczych. Może sobie pozwolić na to tylko wtedy, kiedy ma za sobą stabilną większość sejmową. Co w praktyce wyklucza np. pozapartyjnego prezydenta – zwraca uwagę prof. Rafał Chwedoruk z UW.
Nawet gdy prezydent i premier są z tego samego obozu, nie jest powiedziane, że rząd „przyklepie” wszystkie pomysły najwyższego urzędnika państwowego. Co pokazuje choćby przykład jednej ze sztandarowych propozycji programowych Andrzeja Dudy – ustawy o pomocy frankowiczom. Premier miał całkiem inne spojrzenie na tę sprawę. – Inicjatywa ustawodawcza podejmowana przez prezydenta nie powinna kolidować z działalnością rządu, bo ten pierwszy nie prowadzi polityki wewnętrznej i zagranicznej. Mówiąc kolokwialnie: nie powinien się wtrącać w nie swoje sprawy ani przeszkadzać. Są jednak kwestie problematyczne z perspektywy dużych grup społecznych, w których rząd z powodów politycznych nie chce się wykazywać inicjatywą, choć ze względów obiektywnych należałoby to zrobić – mówi prof. Zaleśny. A jako przykład podaje sprawę reprywatyzacji. Tyle że i w tym przypadku było odwrotnie: gdy próbę uregulowania stosunków własnościowych podjął rząd AWS-UW, to ustawę zawetował Aleksander Kwaśniewski.
Pasażer siedzący obok kierowcy ma też do dyspozycji wiele pomniejszych gadżetów. W zależności od sytuacji może umilać nimi podróż kierowcy albo wykorzystać je, aby rozproszyć jego uwagę i przeszkadzać w prowadzeniu auta. Podobnie jest w przypadku prezydenta. A „gadżety”, które ma w swoim arsenale, to np. uprawnienia związane z wymiarem sprawiedliwości i zatwierdzaniem nominacji na różne stanowiska. To głowa państwa ostatecznie decyduje o tym, kto zostanie sędzią – od sądów rejonowych po Sąd Najwyższy.
Choć przez lata utarła się praktyka zatwierdzania wyboru, jakiego dokonała Krajowa Rada Sądownictwa, to zarówno Lechowi Kaczyńskiemu, jak i Andrzejowi Dudzie zdarzało się odmawiać powołania jakiegoś sędziego. Żaden z nich nigdy nie przedstawiał powodów swojego sprzeciwu, co uniemożliwiało zainteresowanemu odwołanie się od takiej decyzji. – Są to akty władcze prezydenta, co nie oznacza, że może on działać dowolnie. Jest w tym zakresie związany konstytucją, która obliguje sędziów do wymierzania sprawiedliwości, a nie po prostu wydawania wyroków. Prezydent musi więc każdorazowo sprawdzać, czy dana osoba daje rękojmię właściwego sprawowania wymiaru sprawiedliwości – tłumaczy prof. Zaleśny. – Jednak jeśli prezydent na sędziego SN powołuje osobę, która będąc wcześniej prokuratorem, dopuściła się tortur – co potwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka – albo nominuje na sędziego TK prokuratora z okresu PRL, człowieka apararu komunistycznego, to narusza wartości konstytucyjne, których ma strzec.
Prezydent ma zatem ostatnie słowo w wyborze I prezesa Sądu Najwyższego (który z urzędu jest przewodniczącym Trybunału Stanu) czy prezesa TK (do którego odsyła zakwestionowane przez siebie ustawy). Mogliśmy to zaobserwować przy okazji sporu o nominacje prezes trybunału Julii Przyłębskiej i I prezes SN Małgorzaty Manowskiej. Sposób wyłonienia ich kandydatur do podpisu prezydenta odbywał się w atmosferze oskarżeń o łamanie prawa. Jeśli dodamy, że głowie państwa podlega całe sądownictwo administracyjne, to narzędzi do wpływania na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości nie ma tak mało. – A przecież gdyby prezydentem został Rafał Trzaskowski, kwestia powoływania sędziów byłaby jeszcze bardziej kontrowersyjna, bo legalność wyboru obecnej Krajowej Rady Sądownictwa, która przedstawia prezydentowi kandydatów, jest kwestionowana – zauważa prof. Flis.
Przez ostatnie pięć lat uprawnienia głowy państwa w sferze sądownictwa uległy – mówiąc eufemistycznie – twórczemu rozwinięciu. Zwłaszcza wtedy, gdy prezydent odmówił odebrania ślubowania od trzech legalnie wybranych sędziów TK czy ułaskawił Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika, mimo że nie zostali skazani prawomocnym wyrokiem. Dzięki czemu obaj mogli od razu wejść do rządu bez konieczności czekania na niespiesznie mielące tryby wymiaru sprawiedliwości.

Wpływ na armię

Kolejnym istotnym obszarem kompetencji głowy państwa jest bezpieczeństwo i wojskowość. Zgodnie z konstytucją prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP. Tak mówi punkt pierwszy art. 134 – co często eksponują politycy obozu, który w danym momencie rządzi. Choć brzmi to pięknie i dostojnie, a każdy prezydent lubi się pokazać na defiladzie, to w czasie pokoju jego wpływ na wojsko jest mocno ograniczony. I w dużej mierze zależy od tego, na ile będzie się rozpychać łokciami.
Już w punkcie drugim art. 134 można bowiem przeczytać, że „w czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej”.
W praktyce wygląda to tak, że urzędujący prezydent jest w miarę regularnie informowany o tym, co się dzieje w resorcie obrony. Przynajmniej w czasach, gdy głowa państwa i minister się dogadują, jak było w przypadku Aleksandra Kwaśniewskiego i Jerzego Szmajdzińskiego, Bronisława Komorowskiego i Tomasza Siemoniaka czy teraz Andrzeja Dudy i Mariusza Błaszczaka. – Z prezydentem spotykaliśmy się dość regularnie, często konsultowaliśmy telefonicznie. Po wybuchu konfliktu na Ukrainie praktycznie codziennie – opowiadał nam Siemoniak, minister obrony w latach 2011–2015.
Ale może się zdarzyć i tak, że na linii Pałac Prezydencki – MON iskrzy – jak między Lechem Kaczyńskim a Bogdanem Klichem czy Aleksandrem Kwaśniewskim a Bronisławem Komorowskim. Komunikacja jest w takich sytuacjach znacznie trudniejsza. Artykuł 4a ustawy o powszechnym obowiązku obrony mówi, że „prezydent może zwracać się do wszystkich organów władzy publicznej, administracji rządowej i samorządowej, przedsiębiorców, kierowników innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych o informacje mające znaczenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa”. To, że głowa państwa „może się zwracać”, nie oznacza wcale, że może liczyć na wyczerpujące odpowiedzi. Kohabitacja okazuje się wtedy niełatwa. – To minister rządzi resortem i wojskiem, w praktyce prezydent naprawdę niewiele może – potwierdza generał Waldemar Skrzypczak, który poznał te mechanizmy zarówno jako wojskowy, jak i wiceminister obrony.
Jeśli stosunki między Pałacem Prezydenckim a resortem się nie układają, zwykle przychodzi moment, w którym głowa państwa korzysta ze swojej najbardziej skutecznej broni. Bo choć zgodnie z prawem prezydent zatwierdza m.in. Strategię Bezpieczeństwa Narodowego na wniosek prezesa Rady Ministrów czy plany krajowych ćwiczeń systemu obronnego i kieruje ich przebiegiem, to i bez tego da się żyć – tj. rząd może żyć. Takie ćwiczenia zorganizowaliśmy ostatnio w 2019 r., ale wcześniej przez 15 lat się nie odbywały. Znacznie większy problem ma minister obrony, gdy najwyższy urzędnik państwowy blokuje nominacje generalskie. Zgodnie z konstytucją to on, na wniosek szefa resortu nadaje określone w ustawach stopnie wojskowe. Oznacza to, że oba ośrodki władzy muszą się porozumieć. A jeśli się nie uda, ma to swoje konsekwencje. I tak np. 20 lat temu, gdy Aleksander Kwaśniewski wykreślił dwóch generałów zaproponowanych przez Bronisława Komorowskiego, ten demonstracyjnie nie przyszedł na nominacje do pałacu. Z kolei Lech Kaczyński osiem lat później odrzucił 12 z 15 propozycji, które przedstawił mu Bogdan Klich. Po taką broń sięgnął również Andrzej Duda w szczycie swojej wojny z ministrem Antonim Macierewiczem – wstrzymał wówczas wszelkie nominacje. Ale mimo to Macierewicz do czasu swojej dymisji rządził w wojsku.
Podział ról w sferze bezpieczeństwa wygląda całkiem inaczej w czasie stanu wojennego. – Paradoksalnie najważniejszych kompetencji prezydenta na co dzień nie widać, bo te są związane z funkcjonowaniem państwa w czasie kryzysu i wojny, mają charakter niejawny. W trakcie wojny to prezydent bezpośrednio kieruje obroną państwa – wyjaśnia Paweł Soloch, szef prezydenckiego Biura Bezpieczeństwa Narodowego. – Prezydentowi bezpośrednio podlega naczelny dowódca Sił Zbrojnych. Minister obrony narodowej pełni wtedy rolę zabezpieczającą funkcjonowanie wojska, realizuje potrzeby wskazane przez naczelnego dowódcę i koordynuje działania sektora cywilnego – dodaje współpracownik prezydenta Andrzeja Dudy.
W czasie pokoju to prezydent decyduje, gdzie wysyłamy naszych żołnierzy (wyraża zgodę na ich wyjazdy w ramach Polskich Kontyngentów Wojskowych) i jakie wojsko może w Polsce stacjonować (tak wynika z ustawy o zasadach pobytu wojsk obcych na terytorium RP). W przypadku wyjątkowo trudnej kohabitacji prezydent teoretycznie mógłby blokować działania rządu w tym obszarze. Byłoby to jednak odejście od namiastki konsensusu głównych sił politycznych dotyczącego naszych sojuszy. I nawet w mocno podzielonej Polsce – trudne do wyobrażenia.
Prezydent nominuje też generałów innych formacji, m.in. Straży Granicznej czy policji, ale to uprawnienia czysto symboliczne, bo na co dzień jego realne wpływy są tam jeszcze mniejsze. Opiniuje też m.in. kandydata na szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ale nawet jeśli wystawi mu krytyczną recenzję, to premier i tak może mianować, kogo chce. Poza tym uprawnienia głowy państwa wyglądają raczej mizernie. A już na pewno niewspółmiernie do mandatu, jaki dostaje dzięki wygranej w wyborach powszechnych.
– W wielu systemach politycznych, jeżeli prezydent pochodzi z wyborów powszechnych, to albo stoi na czele władzy wykonawczej, albo przynajmniej faktycznie decyduje o polityce i składzie egzekutywy. Modelowy przykład to USA. Wiele elementów takiego systemu mają państwa Ameryki Łacińskiej i republiki byłego ZSRR. Na drugim biegunie są systemy polityczne, w których albo nie ma prezydenta – jak w Wielkiej Brytanii czy w większości państw nordyckich – albo wybiera go parlament, jak np. w Niemczech czy na Węgrzech. Tam rzeczywiście głowa państwa nic nie może i jego rola sprowadza się do bycia strażnikiem żyrandola. Nasza konstrukcja jest po środku – tłumaczy prof. Rafał Chwedoruk. – Wynika to z wielu czynników. Najważniejszy to praktyka naszej transformacji ustrojowej. Najpierw mieliśmy model, w którym prezydent miał być gwarantem ciągłości oraz ewolucyjnego i koncyliacyjnego – a nie rewolucyjnego – charakteru zmian. Później mieliśmy ekspansywną prezydenturę Lecha Wałęsy, której wszyscy od prawa do lewa, poza jego otoczeniem, byli przeciwni. I tak krakowskim targiem doszliśmy do sytuacji, w której głowa państwa ma co prawda silną legitymację, ale jeśli cokolwiek może, to tylko wtedy, gdy jest częścią rządzącej formacji. I to pod warunkiem, że dysponuje w niej wpływami – mówi prof. Chwedoruk.

Schowane ambicje

Profesor Zaleśny dodaje, że kompetencje głowy państwa są konsekwencją przyjęcia u nas systemu parlamentarno-gabinetowego. Wszystko, co kluczowe, odbywa się w relacjach Sejm – Rada Ministrów. Prezydentura wykracza zaś poza typowe kwestie polityki bieżącej i zagranicznej. Raczej ma być neutralnym ośrodkiem władzy, o charakterze arbitrażowym. Zresztą nie bez przyczyny każda nowo wybrana głowa państwa deklaruje, że chce być prezydentem wszystkich Polaków i zwyczajowo składa legitymację partyjną. W praktyce oczywiście bywa z tym różnie. – Prezydent powinien stabilizować system polityczny: niwelować napięcia i konflikty, jeśli do nich dochodzi. Swoim autorytetem instytucjonalnym i personalnym ma być w stanie pomóc w ich rozstrzyganiu – np. w sytuacji, gdy pojawia się problem z utworzeniem rządu. Jak w latach 90. Lech Wałęsa, który odegrał ważną rolę w utworzeniu rządu Waldemara Pawlaka – mówi prof. Zaleśny.
Przez ostatnich 20 lat zdążyliśmy już zapomnieć o podobnych problemach. Tymczasem wiele krajów regularnie się z nimi boryka: w Izraelu w ciągu dwóch ostatnich lat wybory odbywały się trzykrotnie; we Włoszech brak możliwości sformułowania gabinetu to już narodowa tradycja, choć to Belgia jest niekwestionowanym rekordzistą w tej dziedzinie (ponad 500 dni bez rządu). – W takich sytuacjach rola prezydenta rośnie. Może on próbować wpływać na kształt rządu, mając w odwodzie to, że przysługuje mu prawo skrócenia kadencji Sejmu i zarządzenia nowych wyborów. A to duże ryzyko dla partii i poszczególnych parlamentarzystów, którzy nie dość, że musieliby sięgnąć głęboko do kieszeni, to jeszcze bez pewności, że odnowią mandat – tłumaczy prof. Zaleśny.
W normalnych warunkach przy stabilnym rządzie prezydent musi schować swoje polityczne ambicje do kieszeni. Cóż z tego, że gdy powstawał gabinet Leszka Millera, Aleksander Kwaśniewski miał obiekcje do kandydatury Janusza Kaczmarka na szefa MSWiA? Albo że Lech Kaczyński nie chciał się zgodzić na Radosława Sikorskiego jako ministra spraw zagranicznych, skoro jako prezydent nie miał kompetencji, by zablokować jego powołanie. Liczy się wola lidera większości sejmowej, a prezydent – czy tego chce, czy nie – musi przejść nad tym do porządku dziennego i zaprzysiąc przedstawionego mu kandydata na ministra. – Czasem wydaje mi się, że prezydentura z wyborów powszechnych w Polsce funkcjonuje dziś tylko dlatego, że obywatele bardzo lubią igrzyska i personalne starcia jeden na jeden. Co udowadniają każdorazowo wysokie frekwencje. Gdyby zmieniono stan rzeczy, mieliby poczucie, że odebrano im znaczną cząstkę władzy. Stąd można wysnuć pesymistyczny wniosek, że ludzie nie zdają sobie sprawy, że ich prezydent niewiele może. A jeśli coś obieca, to zrealizuje swoje zapowiedzi tylko wtedy, kiedy jego partia będzie sprawowała władzę. Ani też nie zastanawiają się nad tym, że dużo więcej wynika z banalnych wyborów parlamentarnych – podkreśla prof. Chwedoruk.