ABW jak "państwo w państwie" czy "modelowy wzór dla innych"? Ustawa antyterrorystyczna po czterech latach

Rok 2016 przyniósł Europie i światu szereg tragicznych zamachów terrorystycznych, których sprawcami byli m.in. zamachowcy związani z tzw. Państwem Islamskim (Daesh). Media szeroko relacjonowały m.in. marcowe zamachy w Brukseli (na lotnisku w Zaventem oraz przy stacji metra Maelbeek/Maalbeek), w których zginęło ponad 30 osób.

W kwietniu 2016 roku polskie MSWiA, kierowane wówczas przez Mariusza Błaszczaka, opublikowało projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych, który – po przejściu ścieżki legislacyjnej - ostatecznie został przegłosowany w sejmie 10 czerwca 2016 r. (ustawa weszła w życie 2 lipca 2016 r.).

Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych już na etapie prac nad projektem spotkała się z masową krytyką zarówno opozycji, Rzecznika Praw Obywatelskich, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (GIODO), jak i organizacji pozarządowych: Fundacji Panoptykon oraz Fundacji ePaństwo.

Zastrzeżenia i uwagi do procedowanej wówczas ustawy antyterrorystycznej dotyczyły przede wszystkim kwestii bardzo szerokich uprawnień, które otrzymał szef ABW w obszarze działań antyterrorystycznych. Krytykowano także przepisy wprowadzające szeroki dostęp ABW do wielu rejestrów i ewidencji przy jednoczesnej nikłej kontroli nad działaniami służb. Liczne zastrzeżenia ekspertów budził także obowiązek rejestracji wszystkich telefonicznych kart pre-paid, możliwość natychmiastowego wydalenia cudzoziemca bez realnego prawa do obrony oraz możliwość zastosowania wobec osoby podejrzanej aresztu tymczasowego na podstawie nawet słabych przesłanek. GIODO zwracało uwagę na brak zewnętrznej kontroli nad danymi, które przetwarza ABW. Fundacja Panoptykon wskazywała na niebezpieczeństwo nadużywania przez ABW przyznanych uprawnień oraz na brak sądowej kontroli w zakresie zakładania podsłuchów, ukrytych kamer czy innych form inwigilacji.

Od dnia uchwalenia tego aktu minęły już cztery lata. Jak tę kontrowersyjną ustawę ocenia po latach strona rządowa oraz eksperci?

ABW ocenia ustawę pozytywnie

Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotychczasowe funkcjonowanie ustawy ocenia pozytywnie. Zespół prasowy Agencji wskazuje, że:

- Uregulowała ona w polskim porządku prawnym spójny i kompletny mechanizm działań antyterrorystycznych w RP, nadając jedną z głównych ról w tym systemie Szefowi ABW, który zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 ww. ustawy odpowiada za zapobieganie zdarzeniom o charakterze terrorystycznym. Przyznanie Szefowi ABW roli koordynacyjnej w zakresie czynności analityczno-informacyjnych oraz operacyjno-rozpoznawczych w odniesieniu do zagrożeń terrorystycznych gwarantuje efektywną, optymalną koordynację wymiany informacji pomiędzy uczestnikami polskiego systemu antyterrorystycznego. Jednocześnie nowe uprawnienia wprowadzone przepisami ustawy stanowią istotne narzędzia służące weryfikacji podejrzeń oraz sprawne zapobieganie zdarzeniom o charakterze terrorystycznym na wczesnym etapie ich przygotowania, co ogranicza ryzyko ich wystąpienia. Równolegle wprowadzenie możliwości wydalenia z terytorium naszego kraju osób, wobec których uzyskano informacje wskazujące na potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego, ale nie pozwalające na postawienie ich w stan oskarżenia, dodatkowo ogranicza ryzyko wystąpienia zdarzeń o charakterze terrorystycznym na terytorium RP.

Żaryn: Ustawa zdała egzamin

- Ustawa o działaniach antyterrorystycznych wprowadziła do naszego porządku prawnego wiele ważnych i nowatorskich rozwiązań i procedur, które usprawniły i uporządkowały działania służb wchodzących w skład polskiego systemu antyterrorystycznego - ocenia Stanisław Żaryn, rzecznik ministra koordynatora służb specjalnych Mariusza Kamińskiego. - W ocenie ministra koordynatora, ustawa zdała egzamin, zaś jej funkcjonowanie należy oceniać pozytywnie.

Żaryn podkreśla również, że polskie rozwiązania wprowadzone tą ustawą zostały pozytywnie ocenione przez Europejskie Centrum Doskonalenia przeciwko Zagrożeniom Hybrydowym w Helsinkach (Hybrid CoE). - Po przeprowadzeniu analizy podobnych przepisów z innych państw Dyrektor Hybrid CoE Jukka Savolainen uznał, że polskie przepisy mogą być stawiane jako modelowy wzór, na którym inne państwa mogą się wzorować opracowując własne przepisy. W listopadzie 2018 r. podczas forum państw będących członkami Hybrid CoE Savolainen określił polską ustawę antyterrorystyczną jako przykład „najlepszych praktyk” - zaznacza Żaryn.

Fundacja ePaństwo: Opinia publiczna nie może sprawdzić, jak ta ustawa jest używana

Na szereg zagrożeń płynących z przepisów ustawy wskazuje Krzysztof Izdebski, dyrektor programowy Fundacji ePaństwo:

- Fundacja od początku prac nad tymi przepisami skupiała się na aspekcie możliwości blokowania treści w internecie. Uważamy i uważaliśmy wtedy, że potencjalnie może to stanowić duże ryzyko dla wolności wypowiedzi w internecie i rząd będzie wdrażał podobne rozwiązania w innych obszarach. I rzeczywiście, m.in. w ustawie hazardowej znalazły się rozwiązania, które dopuściły do blokowania treści związanych z grami hazardowymi oraz pojawiły się propozycje blokowania działania aplikacji transportowych (lex uber) - mówi dyrektor Izdebski.

- Fundacja - na etapie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - również przy udziale Rzecznika Prawo Obywatelskich domagała się ujawnienia statystyk blokowanych stron i treści przez ABW, ale niestety, sądy przyznały rację Agencji, że udostępnienie statystyk może zagrozić bezpieczeństwu państwa. Zostaliśmy przez to pozbawieni możliwości oceny na ile blokowanie treści wynika z wygody władz, a na ile z rzeczywistych zagrożeń terrorystycznych i walki z nimi. Trudno jest nam w związku z tym ocenić działanie ustawy, bo opinia publiczna nie może sprawdzić, jak ta ustawa jest używana - wskazuje Izdebski.

Krajewski: Nie wpłynęła do mnie żadna wiarygodna informacja o nadużyciach

- Moja ocena ustawy antyterrorystycznej, po czterech latach od jej uchwalenia, jest bardzo pozytywna. Wypracowaliśmy adekwatne i niezbędne narzędzia do zwiększenia poczucia bezpieczeństwa na terenie Polski. Przypomnę, że celem tej ustawy było podniesienie efektywności polskiego systemu antyterrorystycznego w oparciu o ułatwienie koordynacji działań odpowiednich służb. Byłem nie tylko sprawozdawcą tej ustawy, ale później także monitorowałem jak ustawa sprawdza się w praktyce. Mogę powiedzieć, że idea stworzenia jednego aktu prawnego w tej materii okazała się słuszna - mówi Jarosław Krajewski, wiceprzewodniczący sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych.

- W warunkach, gdy granice w ramach strefy Schengen są generalnie otwarte i istnieje swobodny przepływ osób, państwo polskie musi mieć narzędzia do reagowania w sytuacji podejrzenia, że istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że konkretny cudzoziemiec może stwarzać zagrożenie dla naszego wspólnego bezpieczeństwa. Z pełnym szacunkiem podchodzę do opinii organizacji pozarządowych, z którymi rozmawialiśmy i prowadziliśmy dialog w trakcie prac nad ustawą. Po czterech latach możemy powiedzieć, że nie było realnych zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania tych rozwiązań, a występowały konkretne przypadki cudzoziemców, którym odmówiono wjazdu na terytorium Polski - dodaje.

- Mam poczucie odpowiedzialności, że to my, parlamentarzyści, musimy stworzyć przestrzeń i narzędzia prawne do tego, by funkcjonariusze realnie mogli zabezpieczać obywateli przed zdarzeniami o charakterze terrorystycznym; a jeśli już dojdzie do takiego zdarzenia – by służby miały odpowiednie narzędzia prawne do realizowania adekwatnych działań, np. w postaci specjalnego użycia broni. Oczywiście najlepiej, gdyby takich narzędzi nie trzeba było stosować, ale niestety nikt nie może dać gwarancji, że do takiego zdarzenia nigdy nie dojdzie. Terrorysta musi zdawać sobie sprawę, że państwo, które gwarantuje bezpieczeństwo obywatelom i cudzoziemcom przebywającym w Polsce, ma wszelkie narzędzia do tego, by działać skutecznie - mówi poseł Krajewski i zarazem zapewnia: - Do mnie, jako wiceszefa sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych, nie wpłynęła żadna wiarygodna informacja o jakichkolwiek nadużyciach wynikających z ustawy o działaniach antyterrorystycznych. A szczególną uwagę zwracam na poszanowanie praw obywateli i zdaję sobie sprawę, że od tego jest komisja ds. służb specjalnych, by sprawować realny nadzór ze strony parlamentu nad działaniami funkcjonariuszy.

Fundacja Panoptykon: Służby działają dziś właściwie na zasadzie państwa w państwie

Obszerne uwagi i zastrzeżenia do ustawy w czasie jej powstawania sporządził Wojciech Klicki z Fundacji Panoptykon.

- Moje uwagi i krytyka ustawy sprzed czterech lat są nadal aktualne. Gdybym teraz miał aktualizować moje uwagi to dodałbym jeszcze parę rzeczy. Chociażby to, że kwestia podsłuchów oraz możliwość prowadzenia działań operacyjno-rozpoznawczych jest nadal, moim zdaniem, najbardziej problematyczne. Jako Panoptykon jeszcze w 2016 roku złożyliśmy wniosek do ABW o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej tego, jak często takie narzędzie jest stosowane. Chcieliśmy wiedzieć jak często szef ABW samodzielnie decyduje o założeniu takiego podsłuchu, bez zgody sądu. Od czterech lat jesteśmy w sporze prawnym w tej materii, sprawa potrwa jeszcze pewnie długo - mówi Wojciech Klicki.

- Niestety nie jesteśmy w stanie stwierdzić, czy Agencja nadużywa bądź nie uprawnień przewidzianych w ustawie antyterrorystycznej, ponieważ ABW nie udziela żadnych informacji, w tym statystycznych. Od 2015 roku Agencja prowadzi specyficzną politykę informacyjną, a właściwie nie prowadzi żadnej polityki informacyjnej. Do 2015 roku ABW publikowała coroczny raporty dotyczący jej działalności. Od czterech lat takie raporty już się nie ukazują. - dodaje Klicki.

- Na podstawie ustawy antyterrorystycznej oraz innych przepisów, w tym np. ustawy hazardowej, z jednej strony znacząco zwiększyły się uprawnienia służb, z drugiej strony – spadła ich transparentność. Stąd wniosek, że służby działają dziś właściwie na zasadzie państwa w państwie, bez jakiegokolwiek nadzoru nad sobą. Bez jakichkolwiek obowiązków informacyjnych względem społeczeństwa. I jest to szalenie niepokojące. - ocenia.

- Nie mamy w Polsce tego, co jest standardem w bardzo wielu państwach Unii Europejskiej, a mianowicie informowania obywateli (już post factum, po pewnym czasie), że byli poddani szeroko pojętej inwigilacji. Taka informacja jest dla obywatela podstawą do kwestionowania tego, zgłaszania nieprawidłowości. - dodaje ekspert Fundacji Panoptykon.

Urząd Ochrony Danych Osobowych: Ustawa może ograniczać prawo do prywatności

Z kolei Urząd Ochrony Danych Osobowych (UODO) zwraca uwagę, że przyjęte w ustawie rozwiązania mogą ograniczać zagwarantowane w Konstytucji prawo do prywatności jednostki.

- Aktualny pozostaje problem braku szczegółowych przepisów prawa, które regulowałyby kwestię wykorzystywania monitoringu wizyjnego przez służby publiczne. - wskazuje w swoim stanowisku Departament Komunikacji Społecznej UODO. W ocenie organu przepisy te wymagają doprecyzowania.

UODO widzi potencjalne zagrożenia nie tylko w kwestii braku przepisów w zakresie stosowania przez służby monitoringu, ale również używania dronów. - Wykorzystywania przez służby publiczne monitoringu wizyjnego powinny określać zakres danych osobowych, które mają podlegać przetwarzaniu z użyciem monitoringu czy podsłuchu, okres ich przechowywania, wskazywać na konkretne cele takiego przetwarzania, obszary mogące być objęte monitoringiem, sposób wypełniania obowiązku informacyjnego wobec osób obserwowanych, zasady dostępu do nagrań poszczególnych służb czy organów, a także konkretne narzędzia wykorzystywane przez służby do realizacji swoich działań. Przykładowo coraz częściej do realizacji zadań publicznych wykorzystuje się bezzałogowe statki powietrzne (tzw. drony), jednak przepisy tej kwestii nie regulują. Jedyna ustawa, która wskazuje wprost na uprawnienie służb do wykorzystywania dronów jest ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska.

- Do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpływają sygnały o potencjalnych naruszeniach prywatności osób obserwowanych, które z powodu braku regulacji ustawowej negatywnie wpływają na życie obywateli. W związku z tym zasadny wydaje się rozważenie przez właściwy resort podjęcia odpowiednich prac legislacyjnych w celu uregulowania w przepisach prawa kwestii monitoringu wizyjnego wykorzystywanego w celach realizacji zadań publicznych. - stwierdza UODO.

Raubo: Przed nami nowe formy zagrożeń terrorystycznych

- Wokół ustawy o działaniach antyterrorystycznych niemal od początku narastały w Polsce emocje, wynikające przede wszystkim z obaw względem wzrostu nadzoru państwa nad prywatnością obywateli. Jednak według mnie praktyka funkcjonowania tego rodzaju rozwiązań prawnych pokazała, że ówczesny strach nie do końca był zasadny. Zaś funkcjonariusze zyskali kilka bardzo ważnych i cennych elementów w zakresie działań kontrterrorystycznych i antyterrorystycznych. Wystarczy nadmienić, takie rozwiązanie jak tzw. strzał ratujący życie (specjalne użycie broni), który pozwala na zupełnie inne spojrzenie na kwestie potencjalnych akcji naszych kontrterrorystów w najbardziej ekstremalnym przypadku - ocenia dr Jacek M. Raubo, ekspert ds. bezpieczeństwa, adiunkt na Wydziale Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.

- Z mojej perspektywy, nie ma czegoś takiego jak idealne rozwiązanie prawne i rzeczywiście część zapisów ustawy o działaniach antyterrorystycznych powinna być w jakiejś perspektywie czasu zmodyfikowana lub wręcz rozszerzona. Przede wszystkim dlatego, że prędzej niż później spotkamy się z nowymi formami prób użytkowania najnowszych technologii do działań terrorystycznych i wtedy to, co dziś nam gwarantuje stabilizację prawną może okazać się niewystarczające. - wskazuje dr Raubo.