Ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności poza jednym z przewidzianych w ustawie zasadniczej stanów nadzwyczajnych może dawać podstawę do roszczeń obejmujących nie tylko poniesione straty, lecz także utracone zyski.
Reklama
Konstytucyjne prawa i wolności zostały ograniczone ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), a także wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami. Wiele z tych bezprecedensowych ograniczeń jest szczególnie dotkliwych dla przedsiębiorców, którzy ponoszą koszty działalności, a często są pozbawieni przychodów.

Konstytucja i odpowiedzialność SP

Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 77 ust. 2 ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Wynika stąd obowiązek wypłaty przez Skarb Państwa odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów państwa (przy czym może to być zarówno działanie, jak i zaniechanie, w tym legislacyjne). Fakt zaistnienia szkody musi być jednak potwierdzony wyrokiem sądu. Jakakolwiek legislacja ograniczająca możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa byłaby bezskuteczna jako naruszająca wprost dyspozycję art. 77 ust. 2 konstytucji.
Odnosząc się do wysoce aktualnej kwestii faktycznego zaistnienia jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, przy jednoczesnym braku formalnego wprowadzenia takiego stanu nadzwyczajnego, należy zwrócić uwagę na treść art. 228 ust. 1 konstytucji. Przepis ten stwierdza, iż w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: wojenny, wyjątkowy lub klęski żywiołowej. Art. 228 ust 2 konstytucji stanowi zaś, że stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. Wedle brzmienia ust. 3 powyższego przepisu zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Najważniejsze w omawianym zakresie są: ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (dalej „ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r.”) oraz ustawa z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (dalej „ustawa z dnia 22 listopada 2002 r.”).
W celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić, na podstawie art. 232 Konstytucji RP, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Art. 233 ust. 3 konstytucji stanowi, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać m.in. wolności i prawa określone w art. 22 konstytucji (wolność działalności gospodarczej). Ograniczenie tej konstytucyjnej wolności jest więc typowe dla stanu klęski żywiołowej.
Należy zwrócić uwagę, że odnosząc się do stanów nadzwyczajnych, art. 228 konstytucji posługuje się sformułowaniem „może zostać wprowadzony”. Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego należy więc uznać za możliwość, a nie obowiązek władzy publicznej, jednak ograniczenie praw i wolności człowieka i obywatela w warunkach pokoju jest możliwe jedynie w przypadku wprowadzenia jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych. Wprowadzenie takich ograniczeń poza stanem nadzwyczajnym jest więc niezgodne z konstytucją i stanowi niezgodne z prawem działanie władzy publicznej w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. To zaś otwiera dwie drogi do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi. Po pierwsze w trybie art. 417 par. 1 k.c. (niezgodne z prawem działanie władzy publicznej), a po drugie w trybie ustawy z dnia 22 listopada 2002 r.
Na poziomie ustawowym, do którego odsyła art. 228 ust. 2 konstytucji, należy zwrócić uwagę na art. 1 ustawy z 18 kwietnia 2002 r., który stwierdza, że stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Art. 3 pkt 2 tej ustawy, definiując pojęcie katastrofy naturalnej, wprost wymienia masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi jako przesłankę zaistnienia stanu klęski żywiołowej. W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, iż „uzasadnieniem dla wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest wystąpienie w państwie sytuacji zagrożenia, której rozwiązanie wymaga sięgnięcia do środków szczególnych, mianowicie do koncentracji władzy w rękach egzekutywy (głowy państwa i rządu), ograniczeń praw i wolności obywateli, zmian w strukturze i zasadach funkcjonowania organów państwowych, zmian w systemie stanowienia prawa” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 419). Niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego pomimo jego faktycznego wystąpienia oraz wprowadzenie znaczących ograniczeń podstawowych praw i wolności obywatelskich opisanych w ustawie zasadniczej stanowi więc przykład zaniechania legislacyjnego.

Zbieg podstaw prawnych

Ustawa z 22 listopada 2002 r. określa podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, powstałych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej. Art. 2 ust. 1 wprost stwierdza, że każdemu, kto poniósł straty majątkowe w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie. Obejmuje ono, zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, wyrównanie straty majątkowej – bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Dochodząc roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa w trybie ww. ustawy, nie można nim objąć lucrum cessans, czyli tego, co przedsiębiorca mógłby zarobić, gdyby nie doszło do ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego.
Z drugiej strony niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego pomimo ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela stanowi niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, co daje podstawę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa w trybie art. 417 kodeksu cywilnego. Przepis ten daje możliwość dochodzenia nie tylko wyrównania poniesionych strat, lecz także potencjalnych zysków. Zgodnie bowiem z treścią art. 417 par. 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 417 par. 2 k.c., jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. Co ważne, poszkodowany musi udowodnić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z prawem (tj. niezgodnego z aktami prawnymi zajmującymi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa miejsce nadrzędne) a poniesioną szkodą i utraceniem korzyści, których mógłby zasadnie oczekiwać. Związek ten może być zarówno bezpośredni, jak i pośredni, co wynika z art. 362 par. 1 i 2 k.c. Przepisy te stanowią, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Wykazanie takiego związku w sytuacji wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej danego rodzaju przy jednoczesnym niewprowadzeniu stanu nadzwyczajnego powinno być dość proste dowodowo.
Za korzystniejszą podstawę prawną można uznać art. 417 par. 1 k.c., który – w przeciwieństwie do przepisu art. 2 ustawy z 22 listopada 2002 r. – nie zawęża zakresu roszczeń do strat poniesionych w konsekwencji ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Wydaje się ona przy tym dogodniejsza procesowo, gdyż formalnie stan nadzwyczajny nie został wprowadzony, co daje pole do kontrargumentacji o braku podstaw do zastosowania regulacji ustawy z 22 listopada 2002 r.
Jakakolwiek legislacja ograniczająca możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa byłaby bezskuteczna jako naruszająca wprost dyspozycję art. 77 ust. 2 konstytucji