Ustawa o tzw. wyborach mieszanych nie zapewnia odpowiednich gwarancji nadawania i odbierania pakietów wyborczych. Do tego przewiduje zbyt daleko idące uprawnienia dla marszałka Sejmu i ministra zdrowia oraz nie zapewnia równych szans komitetów wyborczych. Jednocześnie wybory muszą być rozstrzygnięte do 6 sierpnia, inaczej grozi nam chaos prawny - wynika z opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat ustawy wyborczej autorstwa PiS, do której dotarł DGP.
Choć NSA nie kwestionuje samej potrzeby uchwalenia specustawy dotyczącej wyborów prezydenta w 2020 roku, to znaczącą część obecnych zapisów uznaje za sprzeczną z konstytucją.
To pierwsza z serii opinii, które zamówił Senat w kontekście prac nad nowymi regulacjami wyborczymi. NSA co prawda stwierdza, że opiniowana ustawa “budzi mniej zastrzeżeń konstytucyjnych” niż obecnie obowiązująca ustawa z 6 kwietnia br. o wyborach korespondencyjnych, ale jednocześnie dodaje, że proponowane regulacje wymagają “koniecznych zmian”.
Przypomnijmy, że szykowana ustawa zakłada tzw. mieszaną formę wyborów, a więc głównie w lokalach wyborczych (pod ścisłym reżimem sanitarnym, który określi minister zdrowia) oraz drogą korespondencyjną dla wszystkich osób, które z odpowiednim wyprzedzeniem zadeklarują taką chęć oddania głosu.
NSA stwierdza na wstępie, że regulacje prawne określające zasady wyborów prezydenckich w 2020 r. są aktualnie “niezwykle zawikłane i niejednokrotnie wzajemnie się wykluczają”. - Dyskusyjne są również skutki prawne nieprzeprowadzenia głosowania w dniu 10 maja 2020 r. - wskazuje NSA.
NSA szczególnie mocno krytykuje zapisane w ustawie uprawnienia marszałka Sejmu i ministra zdrowia. W odniesieniu do marszałka sędziowie kwestionują jego szerokie kompetencje do ustalania kalendarza wyborczego. Jak zwracają uwagę, konstytucja upoważnia marszałka Sejmu jedynie do zarządzenia terminu wyborów, a jego uprawnienie związane z wyznaczaniem kalendarza wyborczego wynika z kodeksu wyborczego i jest on w związku z tym związany postanowieniami tego prawa. Tymczasem opiniowana ustawa uchyla terminy czynności wyborczych zapisane w kodeksie wyborczym i daje pełną dowolność marszałkowi Sejmu. - Terminy wykonania czynności wyborczych powinny być więc określone w ustawie, również gdy jest to ustawa epizodyczna - podkreślają sędziowie. Ich zdaniem obecne brzmienie przepisu jest niezgodne z konstytucją.
Jeszcze więcej zastrzeżeń budzi uprawnienie ministra zdrowia do decydowania, czy w związku z zagrożeniem epidemią na danym terenie odbęda się wybory wyłącznie korepondecyjne. - Analizowany przepis .. został tak sformułowany, że minister zdrowia może zarządzić wyłącznie głosowanie korespondencyjne na całym terytorium Polski, pozbawiając de facto mocy obowiązującej znaczącą część przepisów opiniowanej ustawy - podkreślają autorzy opinii. Dlatego ich zdaniem te przepisy także są niezgodne z konstytucją, bo pozwalają na zmianę przepisów ustawy rozporządzeniem, do którego zresztą nie ma żadnych wytycznych.
NSA negatywnie ocenia też sposób, w jaki finansowana ma być nowa, najprawdopodobniej krótsza kampania wyborcza (PiS chce, by wybory odbyły się 28 czerwca). Ustawa przewiduje, że dotychczas zarejestrowane komitety mogą wydatkować łącznie na kampanię 100 proc. z ok. 19-milionowego limitu (ustalonego na potrzeby majowych wyborów) oraz 50 proc. tego limitu, ustalonego na potrzeby nowych wyborów prezydenckich. Z kolei nowe komitety wyborcze (czyli np. komitet Rafała Trzaskowskiego) może wydatkować na kampanię w nadchodzących wyborach wyłącznie kwotę ograniczoną sumą 50 proc. limitu. W opinii NSA takie rozwiązanie rodzi “poważne wątpliwości dotyczące zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 konstytucji).
Inne zastrzeżenia dotyczą głosowania korespondencyjnego. NSA zwraca uwagę, że skoro wyborca głosujący korespondencyjnie będzie mógł dostarczyć kopertę zwrotną do właściwego urzędu gminy lub konsula najpóźniej drugiego dnia przed dniem wyborów, to można odnieść wrażenie, że głosowanie odbywa się w takim przypadku nie w dniu wyborów, lecz wcześniej. Tymczasem zgodnie z konstytucją (art. 128 ust. 2) wybory prezydenckie powinny odbyć się jednego dnia. NSA przypomina jednak wyrok TK z 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11), w którym przesądzono, że oddanie głosu w wyborach następuje nie w momencie wypełnienia przez wyborcę karty do głosowania, ale w momencie jej wrzucenia do urny wyborczej. Taka opinia NSA oznacza, że PiS ma mocny argument za tym, by wdrożyć wybory korespondencyjne na dużo szerszą skalę niż dotąd.
Wątpliwości pojawiają się jednak wokół formy zorganizowania części korespondencyjnej wyborów. Z jednej strony NSA pozytywnie ocenia pomysł, by pakiety wyborcze były dostarczane w formie przesyłki poleconej oraz to, że wyborca w zgłoszeniu zamiaru głosowania korespondencyjnego będzie mógł podać adres, pod który ma być wysłany pakiet (eliminuje to problem wyborców, którzy zameldowani są poza miejscem faktycznego zamieszkania). Ale z drugiej strony NSA zauważa, że mimo deklaracji ustawodawcy, przesyłka pakietu wyborczego nie będzie posiadała wszystkich cech przesyłki poleconej. Ustawa nie wymaga bowiem pokwitowania przyjęcia przesyłki i doręczenia za pokwitowaniem odbioru. - Taki zabieg legislacyjny, polegający na pozornym odwołaniu się do koncepcji przesyłki poleconej, podczas gdy w rzeczywistości przesyłka pakietu wyborczego nie będzie miała ustawowych cech przesyłki poleconej, jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 konstytucji.
Problematyczne może też być pozostawianie pakietu “w drzwiach mieszkania wyborcy” pod jego nieobecność. Takich sytuacji może być sporo, zważywszy, że wielu obywateli - mimo trwającego stanu epidemii - chodzi do pracy, a wraz z kolejnymi etapami odmrażania gospodarki takich osób będzie przybywać. NSA zwraca uwagę, że nie do końca wiadomo, co znaczy określenie “w drzwiach mieszkania wyborcy” oraz że tak dostarczone pakiety mogą łatwo ulec zniszczeniu lub zaginięciu.
Podobne wątpliwości budzi kolejny etap głosowania korespondencyjnego, czyli odsyłania kopert zwrotnych z wypełnionymi kartami do głosowania np. do urzędu gminy. Problematyczne jest to, że zgodnie z art. 13 ust. 2 opiniowanej ustawy przesyłki takich kopert są przesyłkami nierejestrowanymi w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe. - Oznacza to, że ich status jest tożsamy ze statusem tzw. przesyłek reklamowych - twierdzi NSA i stwierdza, że “ustawodawca nie zapewnił zatem adekwatnej ochrony bezpieczeństwa procesu przekazywania kopert zwrotnych do obwodowych komisji wyborczych”.
Jednocześnie NSA przestrzega, że wybory powinny być rozstrzygnięte do 6 sierpnia, kiedy kończy się kadencja prezydenta. -Jeśli bowiem w dniu 6 sierpnia nie dojdzie do zaprzysiężenia nowo wybranego Prezydenta, to wówczas może powstać sytuacja niedopuszczalna w państwie prawa - tj. brak głowy państwa jak również osoby pełniącej obowiązki głowy państwa… Taka sytuacja mogłaby prowadzić do trudnych do przewidzania nastąpstw i chaosu prawnego” - przestrzegają sędziowie. Ich zdaniem wymaga to niezwłocznej reakcji ustawodawcy. Jednak skoro właściwe organy nie skorzystały z możliwości wprowadzenia stanu nadzwyczajnego to taka ustawa epizodyczna nie powinna w istotny sposób odbiegać od ogółnych zasada prawa wyborczego i zapewniać obywatelom jak największe możliwości udziału w wyborach. Co więcej nadzwyczajne okoliczności umożliwiają zdaniem NSA odstąpienie od zasady nie wprowadzania zmian w prawie wyborczym na 6 miesięcy przed wyborami. "Wydaje się zatem, że konstytucyjne zasady dobra wspólnego i nakaz zachowania ciągłości funkcjonowania konstytucyjnych organów państwa mogą w aktualnych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadniać wprowadzenie zmian.” - dowodzą sędziowie.