Terminy to sól procedur. Ich istnienie dynamizuje, popycha tryby procesu do przodu. Ich uchybienie skutkować może nawet utratą kontroli odwoławczej orzeczenia. Warto zatem przyjrzeć się wątpliwościom dotyczącym obowiązującej od 31 marca br. tarczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 568).
Trzeba zaznaczyć, że w toku prac sejmowych są już dwa projekty (rządowy i opozycyjny) zmieniających ją ustaw, łącznie 200 stron poprawek. Nie ingerują one jednak w sferę procesowych terminów prawa cywilnego, poza drobnymi wyjątkami.

Czy na pewno doszło do zawieszenia?

COVID-19 (nazwa choroby wywoływanej przez wirus SARS-CoV-2) pojawia się w ustawie o tarczy 202 razy. Tylko raz figuruje COVID bez dodatku liczbowego. Akurat w art. 15zzs, regulującym zawieszenie terminów procesowych. W szczególności art. 15zzr, przewidujący zawieszenie materialnych terminów prawa administracyjnego, prawidłowo powołuje się na COVID-19. Co więcej, projekty zmian do tarczy żadnych zmian w tym zakresie nie przewidują.
Reklama
Czy oznacza to, że terminy procesowe cały czas biegną w oczekiwaniu na spodziewaną epidemię innej choroby? COVID-19 to skrót od coronavirus disease 2019, omyłka legislacyjna jest więc ewidentna. Można zresztą powiedzieć, że pojęcie COVID obejmuje znaczeniem także COVID-19, chodzi w końcu o koronawirusa wykrytego w 2019 r. W praktyce nie powinno być więc problemów i bez (postulowanej przez niektórych komentatorów) korekty legislacyjnej. Nie da się jednak wykluczyć, że gdy czas zarazy przeminie, przeciwnik procesowy na rozprawie apelacyjnej zażąda odrzucenia apelacji jako spóźnionej. W tym kontekście warto wspomnieć, że w projekcie posłów opozycji („o utworzeniu prawdziwej tarczy”) przewidziano klauzulę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów na korzyść obywatela. Zważywszy na pośpiech i znaczną liczbę błędów w tarczy, klauzula taka to chyba dobry pomysł.

Reklama

Czy zawieszenie ma skutek wsteczny?

Drugi problem – czy wstrzymanie i zawieszenie terminów ma skutek wsteczny od chwili ogłoszenia w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego (13 marca) czy wejścia w życie tarczy antykryzysowej (31 marca)? Rozbieżności interpretacyjne sięgnęły szczytów władzy, bo publicznie Ministerstwo Finansów lansuje tezę o retroaktywności, a Ministerstwo Sprawiedliwości – o braku wstecznej mocy przepisów o terminach. Problem wynika z posłużenia się w art. 15zzs ust. 1 sformułowaniem „w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID”. Skoro oba stany ogłoszono przed wejściem w życie tarczy, część komentatorów (w tym MF) wywodzi, że ustawa ma zastosowanie wsteczne. Temat jest istotny, bo jeśli terminy zawieszono wstecznie – to np. niektóre wyroki mogły się w okresie 13–31.03 nie uprawomocnić, a zatem część egzekucji może być prowadzona na podstawie nieprawidłowych tytułów egzekucyjnych. Z drugiej strony – jeśli zawieszenie działa od wejścia tarczy w życie – terminy zakończone przed 31 marca upłynęły skutecznie i obecnie stronie pozostaje tylko wniosek o ich przywrócenie.
Wydaje się jednak, że przepisy dotyczące zawieszenia terminów nie mają mocy wstecznej, mimo nie do końca precyzyjnego uregulowania art. 15zzs. Przemawia za tym przede wszystkim przyjęta w art. 101 reguła, że tarcza antykryzysowa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, za wyjątkiem 11 przypadków wymienionych w ustępach 1 i 2. Wśród wyjątków przewidujących wsteczną moc tarczy (nawet od 9 grudnia 2019 r., jak art. 15h ust. 1 pkt 1) brak art. 15zzs. Pogląd ten wspierają zasady techniki prawodawczej (rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). W jego par. 51 ust. 2 dopuszczono możliwość wprowadzenia mocy wstecznej przepisu nie tylko za pomocą przepisów wprowadzających, a więc także w treści samego przepisu, który ma taką moc posiadać, ale skutek ten należy jednoznacznie określić (nie można domniemywać wstecznego działania przepisu). Z art. 15zzs nie wynika zaś, że wolą ustawodawcy było objęcie jego regulacją okresu poprzedzającego wejście w życie tarczy. Przyznaje to zresztą samo MS, które za ten fragment ustawy odpowiadało.
Na marginesie – jeżeli z odwołania do stanu epidemii w art. 15zzs wynikać miałoby, że zawieszenie terminów odnosi skutki z mocą wsteczną od chwili ogłoszenia epidemii, to z każdego przepisu tarczy, który odwołuje się do Rzeczypospolitej Polskiej (jej terytorium, granic itp. – kilkanaście przypadków), wynikać by musiało, że ma on moc wsteczną od powstania Rzeczypospolitej Polskiej, czyli od 1989 r., jeśli nie od 1918 r. Być może zasada racjonalnego ustawodawcy przechodzi w ostatnim czasie trudną próbę, ale aktualna pozostaje dyrektywa, że wykładnia nie może prowadzić do absurdu.

Czy sprawy gospodarcze i dotyczące zabezpieczenia to sprawy pilne?

Kolejny interesujący problem – sprawy pilne. Z art. 15zzs ust. 2 wynika, że wstrzymanie i zawieszenie terminów nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5, które z kolei częściowo odwołują się do ust. 1, 2 i 3. Zastosowane tu podwójne odwołanie wywołuje w praktyce wątpliwości, czy sprawy pilne określone w ust. 5 (sprawy, w których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd, oraz sprawy wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności) w kontekście zawieszenia terminu oznaczają tylko sprawy administracyjne (jak należałoby wnosić przez odwołanie do ust. 3, który dotyczy wyłącznie sądów administracyjnych), czy także cywilne. W tym drugim wypadku oznaczałoby to np., że sprawy z wniosku o zabezpieczenie czy wszystkie sprawy gospodarcze (w których k.p.c. przewiduje instrukcyjne terminy na ich załatwienie) należą do pilnych, a terminy w nich nie zostały zawieszone.
Wydaje się jednak, że wyraźne rozdzielenie spraw pilnych na odrębne kategorie (według podziału na sądy administracyjne oraz wszystkie inne, oraz trzecią – uznaniową) przemawia przeciw takiej wykładni. W sprawach cywilnych pilne są zatem tylko te, które mieszczą się w katalogu z art. 14a ust. 4 (wpadkowe postępowania o charakterze rodzinno-opiekuńczym, zabezpieczenie dowodu, a być może niedługo także sprawy o rozpoznanie wniosku restrukturyzacyjnego, jeśli projekt zmian do tarczy zostanie uchwalony) i tylko w nich terminy dalej biegną. Nie biegną terminy w zwykłych sprawach cywilnych, gospodarczych ani w postępowaniach zabezpieczających.

Co z „uznaniowymi” sprawami pilnymi?

Tarcza dopuszcza także możliwość kwalifikacji każdej sprawy jako pilnej zarządzeniem prezesa sądu (art. 14a ust. 9), jeżeli jej nierozpoznanie mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia, poważną szkodę dla interesu społecznego albo niepowetowaną szkodę materialną lub ze względu na dobro wymiaru sprawiedliwości. Kłopot w tym, że dyskrecjonalne zakwalifikowanie sprawy do kategorii pilnych nie zmienia faktu, że żadne terminy procesowe się w takiej sprawie nie otworzą (w art. 15zzs brak odesłania do art. 14a ust. 9). Pozbawia to w zasadzie sensu nadawanie sprawie statusu pilnego, skoro i tak żadnej aktywności strony wymusić w niej nie będzie można. Sytuacja może się zmienić, jeśli dojdzie do zmiany art. 15zzs ust. 4 (o czym niżej).

Co z wezwaniem do dokonania czynności przez sąd?

Artykuł 15zzs ust. 4 pkt 2 tarczy przewiduje z kolei, że sąd może zobowiązać stronę do dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie ze względu na szczególne okoliczności (np. grożącą niepowetowaną szkodę materialną, niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia). Czy sąd może na tej podstawie spowodować, że konkretny termin procesowy (np. na wniesienie środka odwoławczego) rozpocznie dla strony bieg? Raczej nie. Procedura cywilna opiera się na tzw. ciężarach procesowych, których niedochowanie skutkuje negatywnymi następstwami dla wyniku sprawy, ale których przymusowo dochodzić nie można. Sytuacje, w których sąd może czegoś od strony żądać pod rygorem egzekucji, są nieliczne (np. zwrot kosztów sądowych wyłożonych tymczasowo przez Skarb Państwa). W szczególności nikogo do zaskarżania wyroku zmuszać nie można i nie wydaje się, żeby analizowany przepis mógł tę zasadę zmienić.
Przepis ten w skierowanym do Sejmu rządowym projekcie kolejnej tarczy został zresztą całkowicie zmodyfikowany. Według nowego brzmienia sąd mógłby wyznaczyć stronie termin na dokonanie czynności (nawet dłuższy niż przewidziany ustawą), jeśli wymaga tego interes publiczny albo ważny interes strony. Jeśli takie brzmienie art. 15zzs ust. 4 się utrzyma, teoretycznie rzeczywiście możliwe będzie prowadzenie niektórych spraw cywilnych w trybie pilnym, a sam przepis nie będzie już rażąco niedostosowany do charakteru regulacji procesowych.

Czy po epidemii termin ruszy automatycznie?

I ostatnie pytanie. Artykuł 15zzs stwierdza, że bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii. O ile przy zawieszeniu sprawa jest dość jasna, to w przypadku wstrzymania rozpoczęcia można się zastanawiać, czy po odwołaniu epidemii wstrzymany termin rozpocznie bieg automatycznie, czy konieczna będzie do tego jakaś dodatkowa aktywność ze strony sądu. Brzmienie art. 15zzs nie jest tu wystarczająco precyzyjne (wiemy tylko, że w okresie epidemii termin się nie rozpoczyna, nie wiemy, czy rozpoczyna się później). Widać podobieństwo do brzmienia art. 121 k.c. dotyczącego terminów o charakterze materialnoprawnym. Być może w zakresie rozwiązań procesowych należało wzorować się na przepisach procesowych. Przykładowo w art. 179 par. 2 k.p.c. regulującym bieg terminów w okresie zawieszenia postępowania stwierdza się, że terminy nie biegną i zaczynają biec od początku z chwilą podjęcia postępowania, terminy sądowe należy zaś w miarę potrzeby wyznaczać na nowo.
Niezależnie do tego, jak problem rozwiąże orzecznictwo po zarazie, dla bezpieczeństwa lepiej zakładać, że termin automatycznie rozpocznie bieg z dniem ogłoszenia aktu prawnego odwołującego stan epidemii (lub zagrożenia epidemicznego).
Być może zasada racjonalnego ustawodawcy przechodzi w ostatnim czasie trudną próbę, ale aktualna pozostaje dyrektywa, że wykładnia nie może prowadzić do absurdu