Subskrybuj nas na Youtube
Rzeczywistość epidemii jest wyjątkowa i potrzebuje nadzwyczajnych środków prawnych, aby skutecznie walczyć z rozprzestrzeniającą się chorobą.
Nie mamy ani gotowego leku na rozprzestrzeniającą się chorobę, ani idealnego sposobu na prowadzenie działań w obszarze prawnym w obliczu tak nietypowego zjawiska medycznego. Większość prawników podnosi, że organy państwowe powinny wprowadzić jeden ze stanów nadzwyczajnych, gdyż zobowiązuje je do tego Konstytucja RP z 1997 r. W moim przekonaniu jest to daleko idące uproszczenie. Rządzący szukają innych ścieżek działania w obszarze prawa, i wydaje się, że póki co je znajdują. Nie oznacza to, że obrana droga jest najlepsza. To ocenimy z perspektywy czasu. Niemniej pojawiające się w przestrzeni publicznej twierdzenia o bezprawności działań rządu są co najmniej ocenne (często o zabarwieniu politycznym).
Stany nadzwyczajne
Konstytucja daje legislatywie i władzy wykonawczej możliwość wprowadzenia stanów nadzwyczajnych: wyjątkowego bądź klęski żywiołowej. Przesłanką wprowadzenia pierwszego z nich, uregulowanego w art. 230 konstytucji, jest zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Wydaje się, że w obecnej sytuacji faktycznej klauzule generalne, jakimi są „bezpieczeństwo obywateli” bądź „porządek publiczny”, uzasadniałyby wystarczająco wprowadzenie stanu wyjątkowego. Wniosek w sprawie stanu wyjątkowego przygotowuje Rada Ministrów, wprowadza go zaś prezydent – na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 90 dni. W ciągu 48 godz. od podpisania stosownego rozporządzenia głowa państwa przedstawia je Sejmowi. Ten może je uchylić bezwzględną większością głosów. Stan wyjątkowy można przedłużyć tylko raz (za zgodą niższej izby parlamentu), nie dłużej niż na 60 dni.
Stan klęski żywiołowej jest uregulowany w art. 232 konstytucji. Wprowadza się go w celu zapobieżenia katastrofom naturalnym bądź awariom technicznym noszącym znamiona klęski żywiołowej. W doktrynie prawa konstytucyjnego podnosi się, że epidemia wyczerpuje znamiona określone w hipotezie normy z art. 232 konstytucji. Stan klęski żywiołowej wprowadza Rada Ministrów, na czas nie dłuższy niż 30 dni. Jego przedłużenie może nastąpić za zgodą Sejmu – na czas, który w konstytucji nie został określony.
Prawa człowieka
Wprowadzenie stanu wyjątkowego lub klęski żywiołowej ma zasadnicze znaczenie nie tylko dla funkcjonowania państwa, lecz także dla obywateli jako jednostek.
Wybór pomiędzy stanem klęski żywiołowej a stanem wyjątkowym ma olbrzymie znaczenie dla funkcjonowania praw, które przysługują obywatelowi w demokratycznym kraju. Zastosowanie przepisu art. 230 konstytucji jest bardziej restrykcyjne dla obywatela. Ustrojodawca określił, że zawieszeniu mogą w takim wypadku ulec właściwie wszystkie konstytucyjne prawa człowieka oprócz wymienionych w art. 233 ust. 1 konstytucji: godności, obywatelstwa, ochrony życia, humanitarnego traktowania, odpowiedzialności karnej, dostępu do sądu, ochrony dóbr osobistych, wolności sumienia i wyznania, prawa petycji oraz ochrony rodziny. Wszelkie pozostałe mogą zostać zawieszone. Ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1928 ze zm.) pozwala m.in. na ograniczenia przemieszczania się i własności, wprowadzenie nawet prewencyjnej cenzury, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, zawieszenie funkcjonowania organów samorządowych, wprowadzenie zarządu komisarycznego czy nawet kontrolę treści korespondencji – zarówno tradycyjnej, jak i elektronicznej. Oczywiście nie można zapomnieć o ograniczeniach w prawie zgromadzeń czy we wszelkich wolnościach osobistych. Z pewnością dlatego w Konstytucji RP przewidziano udział aż trzech organów w procedurze ustanowienia stanu wyjątkowego (Rada Ministrów, Prezydent, Sejm).
Stan klęski żywiołowej mniej ingeruje w życie obywatela. W przypadku jego wprowadzenia ustawodawca konstytucyjny ustanowił zamknięty katalog praw, które mogą zostać ograniczone (a więc odwrotnie niż w przypadku stanu wyjątkowego). Wśród nich są: wolność działalności gospodarczej, wolność osobistą, nienaruszalność mieszkania, wolność poruszania się, prawo do strajku, prawo własności, wolność pracy, prawo do bezpiecznych warunków pracy i prawo do wypoczynku (por. art. 233 ust. 3 konstytucji).
Prawnicy są zgodni, że obecna sytuacja uzasadnia wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Jednakże w moim przekonaniu wprowadzenia stanu wyjątkowego również nie należy wkluczać. Wybór powinien oczywiście zależeć od spełnienia konstytucyjnych przesłanek przewidzianego dla jednego z tych stanów nadzwyczajnych. Ponieważ jednak przepisy art. 230 i art. 232 poniekąd krzyżują się zakresowo (dzieje się tak przez użycie przez ustawodawcę klauzul generalnych), organy państwa mogą wybrać stan, który w wyższym stopniu pozwoli na realizację zadania, jakim będzie zapobieżenie rozprzestrzenianiu się koronawirusa.
Stan nadzwyczajny spowodowałby automatycznie przesunięcie terminu wyborów. Artykuł 228 konstytucji mówi, że ani podczas trwania takiego stanu, ani 90 dni po jego ustaniu nie można przeprowadzać żadnych wyborów (w tym także oczywiście wyborów prezydenckich). Ze względu na zaistniałą sytuację oraz niemożność prowadzenia merytorycznej kampanii wyborczej, a co za tym idzie zaburzenie zasady wolnych wyborów, na którą składa się m.in. możliwość świadomego, nieskrępowanego i rzetelnego zapoznania się z działalnością kandydatów na dany urząd, zabieg taki wydaje się zasadny. Pandemia z pewnością uniemożliwia merytoryczną walkę pomiędzy kandydatami, co przeczy samej idei wyborów oraz możliwości realizacji zasady alternacji władzy.
W przypadku stanu wyjątkowego wybory byłyby przesunięte maksymalnie o 240 dni. Natomiast w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej o czas nieoznaczony (konstytucja nie ustanawia maksymalnego limitu, na który Rada Ministrów może wnioskować o przedłużenie tego stanu wyjątkowego na terenie całego lub części państwa). To zaś rodzi pytanie o dyskrecjonalność władzy wykonawczej.
Wielu prawników podnosi zarzut, że władza de facto wprowadza stan nadzwyczajny spoza katalogu znanego konstytucji. Podnosi się, że tzw. specustawa o koronawirusie (ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz.U. z 2020 r. poz. 374) wprowadza reżim stanu nadzwyczajnego w rozumieniu art. 230 i 232 konstytucji. Niektórzy praktycy prawa podnoszą, że podejmowane są działania charakterystyczne dla stanu klęski żywiołowej, natomiast aby nie przesuwać terminu wyborów prezydenckich, nie są wprowadzane procedury przewidziane przez konstytucję.
Oczywiście trudno powiedzieć, jakie przesłanki kierują działaniami większości parlamentarnej czy rządu. Uważam jednak, że stanowisko w sprawie „zawoalowanego stanu nadzwyczajnego” jest nazbyt restrykcyjne. Istnieje przynajmniej kilka przesłanek do stwierdzenia, że dotychczasowe działania władzy bez wprowadzenia konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego są dopuszczalne.
Parlament ma prawa
Po pierwsze, należy odwołać się do zasady autonomii parlamentu. Konstytucja RP nie wyraża expressis verbis tej zasady, co nie oznacza, że nie ma ona miejsca w naszym systemie ustrojowym. W szczególności należy wskazać na art. 112 konstytucji przesądzający o tym, że tryb działania Sejmu oraz sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin uchwalony przez Sejm (przepis ten na podstawie art. 124 konstytucji stosuje się odpowiednio do Senatu). W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma charakter zarówno materialny, jak i formalny (por. Z. Czeszejko-Sochacki, „Prawo parlamentarne w Polsce”, Warszawa 1997, s. 28). Aspekt formalny odnosi się do powstania autonomii regulaminowej; aspekt materialny wskazuje na konieczność stworzenia dla parlamentu warunków swobodnego działania legislacyjnego. W tym kontekście pojawiająca się pewnego rodzaju „swoboda legislacyjna” może być ograniczona wyłącznie na podstawie konstytucji (czyli odnosi się do sytuacji, kiedy ustawa zasadnicza wprost reguluje jakąś materię, nie pozostawiając swobody legislacyjnej parlamentowi). Ograniczenia ustawodawcy wynikają chociażby z art. 2 konstytucji (zasady demokratycznego państwa prawa) oraz z innych przepisów szczegółowych.
Nie ma zatem wątpliwości, że ustawodawca mógł uchwalić specustawę. Ta zaś nie wkroczyła w żaden sposób w reżim ustawodawcy konstytucyjnego. Nie spowodowała kolizji norm ustawowych z tymi zawartymi w ustawie zasadniczej.
Co więcej, wprowadzenie stanu epidemicznego, a co za tym idzie możliwość ograniczenia poruszania się, zamknięcie granic czy obowiązek przejścia kwarantanny, zostały zarządzone na podstawie rozporządzenia ministra zdrowia wydanego na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495). Podstawę prawną do wprowadzenia niniejszych ograniczeń zatem dała wcale nie specustawa, lecz akt normatywny z 2008 r.
Test konstytucyjny
Szczególne wątpliwości rodzi wprowadzenie ograniczeń w zakresie praw człowieka, w szczególności: prawa do nauki, swobody prowadzenia działalności gospodarczej, swobody przemieszczania się. Zważyć należy, czy prawa powyższe są rzeczywiście zawieszone, co sugerowałoby powstanie obowiązku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, czy też zostały one jedynie ograniczone (zgodnie z klauzulą limitacyjną z art. 31 ust. 3 konstytucji). W moim odczuciu spełniony został test legalności, konieczności i proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń. Zostały one ustanowione dla ochrony zdrowia publicznego (zgodnie z powołanym przepisem), na podstawie ustawy, a powzięte środki nie naruszają istoty praw i wolności.
To naruszenie istoty praw i wolności, czyli ograniczenie czy też zawieszenie praw człowieka, budzi najwięcej wątpliwości. Część przedstawicieli doktryny wskazuje, że swobody obywatelskie w niektórych obszarach przestały funkcjonować i na tej podstawie domaga się wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. W moim przekonaniu prawa człowieka doznały bardzo znacznego ograniczenia, jednakże nie możemy jeszcze mówić o stanie ich derogacji.
Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego jest uprawnieniem dyskrecjonalnym władzy wykonawczej (w porozumieniu z władzą ustawodawczą). Artykuł 228 ust. 1 konstytucji stanowi, że w przypadku wystąpienia szczególnego zagrożenia, kiedy zwykłe środki konstytucyjne nie wystarczają, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny. Może, ale nie musi.
Kwestią odrębną w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest konieczność realizacji art. 228 ust. 4. Ustrojodawca nałożył na organy państwa obowiązek wyrównania strat wynikających z prowadzenia ograniczeń w swobodach obywatelskich. Niewątpliwie wiele podmiotów, głównie przedsiębiorstw, ucierpi m.in. na ograniczeniach w handlu. Wydawałoby się więc zasadne zapewnienie postępowania odszkodowawczego. Nie oznacza to jednak, że brak stanu wyjątkowego uniemożliwia wprowadzenia podobnej regulacji.
Sprawa wprowadzenia stanu nadzwyczajnego bądź działania w granicach zwykłych ustaw (przy normalnym – z konstytucyjnoprawnego punktu widzenia – działaniu państwa) wydaje się kwestią dość uznaniową. To Rada Ministrów – jako organ odpowiedzialny za prowadzenie polityki wykonawczej państwa – jest władna ocenić, czy wprowadzenie stanu nadzwyczajnego jest niezbędne dla zapobieżenia zjawisku, z którym akurat się zmagamy. Odrębną sprawą jest to, że priorytetem powinno przy tym być zabezpieczenie procesu demokratycznego. Nie ma bowiem wątpliwości, że w obecnych warunkach trudno o zachowanie zasady konkurencyjności wyborów, nie można więc mówić o równych warunkach dla wszystkich kandydatów na urząd prezydenta. To zaś jest chwilowo najmocniejszym argumentem za wprowadzeniem stanu wyjątkowego i przesunięciem w czasie wyborów. Do czasu zamknięcia tego wydania „Prawnika” pozostałe działania zmierzające do zażegnania pandemii nie budziły wątpliwości co do legalności powziętych środków oraz ewentualnych deliktów konstytucyjnych. Wydaje się natomiast, że zasady proporcjonalności i racjonalności podejmowanych środków – wraz ze wzrostem liczby zachorowań w naszym kraju – będą prowadziły w stronę stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej.
