Czesi od początku robili system dla ludzi, nie dla administracji. I nie chcieli zrobić wszystkiego od razu - mówi Jacek Pacholczyk, dyrektor regionalny firmy Micro Focus.
Pańska firma współtworzyła system elektronicznych doręczeń w Czechach. Jak on wygląda?
Tak naprawdę zbudowano tam dwa systemy. Rozwinięty jako pierwszy CzechPOINT służył do doręczania wypisów z rejestrów administracji publicznej, a obecnie pełni również funkcję narzędzia administracyjnego do zasadniczego systemu elektronicznych doręczeń z walorem zwrotnego poświadczenia odbioru, który działa na bazie prawa pocztowego i jest realizowany przez czeskiego operatora pocztowego. Zasadniczo stworzono go po to, by ludzie nie musieli jeździć w różne, często odległe, miejsca po odbiór zaświadczeń. Później została dodana funkcja narzędzia administracyjnego – Datove Schranky.
Reklama
Rozumiem, że chodzi np. o rejestr kierowców czy przedsiębiorców?
Także o wypisy gruntów, rejestr skazanych... W Czechach, tak jak u nas, dokumenty są często wymagane w wersji papierowej. Dlatego też słynna ustawa wprowadzająca oświadczenia zamiast zaświadczeń od początku nie mogła u nas działać, bo wymagałaby zmiany ogromnej liczby aktów prawnych. W Czechach jest podobnie i obywatel, żeby uzyskać zaświadczenie, musiał często jeździć wiele kilometrów do odpowiedniego urzędu. System powstał więc po to, by blisko obywatela był punkt, w którym może on uzyskać każde zaświadczenie. Oczywiście bez zmiany infrastruktury prawnej, właściciela danych i operatorów poszczególnych rejestrów. Stworzono usługę brokera informacji, który na żądanie określonego punktu składa w imieniu obywatela wniosek o wypis. Jest on realizowany i wydrukowane na miejscu zaświadczenie ma z mocy prawa wartość równą oryginałowi. Aby zrealizować podstawowe założenie bliskości do obywatela, zaangażowano do współpracy pocztę. W tej chwili jest około 9 tys. punktów, nie tylko w urzędach pocztowych i gminnych, lecz także w placówkach dyplomatycznych. Może więc pan iść do czeskiej ambasady i dostać np. zaświadczenie o niekaralności w Czechach bez konieczności jeżdżenia do odpowiedniego urzędu.

Reklama
Jest jeszcze system pozwalający uwierzytelniać wydrukowane dokumenty elektroniczne lub skanować i podpisywać elektronicznie te papierowe...
To dodatkowa usługa nazywana autoryzowaną konwersją. Pozwala zamienić w autoryzowany sposób dokument papierowy na elektroniczny lub odwrotnie. Najważniejszy funkcjonalnie jest system wymiany korespondencji między organami administracji oraz osobami prawnymi i fizycznymi. Został on zrealizowany jako usługa pocztowa. Nie ma on całej masy wad, którą posiada poczta elektroniczna. System Datovych Schranek został zbudowany w taki sposób, by działać jak operator pocztowy, ale z myślą o potrzebach obywatela, a nie administracji.
Czyli użytkownikami byłyby osoby prawne i fizyczne?
Przedsiębiorcy, obywatele, ale też urzędnicy, różnego rodzaju osoby zaufania publicznego, np. notariusze. System jest dostępny dla każdego, przy czym osoby fizyczne mają prawo, a nie obowiązek z niego korzystać. System ma dwie warstwy – bezpłatną i płatną. Pierwsza dotyczy przypadków, gdy komunikacja za pomocą systemu jest obowiązkowa, a druga – dodatkowych usług.
Na przykład?
Na poczcie list polecony czeka na odbiór dwa tygodnie, a potem jest odsyłany. Podobnie w tym systemie – jeśli się z jego pomocą coś wyśle, to przesyłka jest dostępna przez trzy miesiące, po czym zostaje tylko ślad jej dostarczenia, ale sama zawartość znika. Usługa polegająca na bezterminowym jej przechowywaniu jest płatna i dlatego zdecydowanie mniej popularna.
Jaka jest różnica między czeskim systemem a naszym ePUAP-em?
Przez ePUAP można wysłać tylko to, co przewidują formularze, które zresztą najczęściej są nieaktualne, bo między wystawieniem formularza a momentem, kiedy chcemy z niego skorzystać, zdążyły się zmienić przepisy czy akty wykonawcze. Można korzystać tylko ze zdefiniowanych, bardzo ograniczonych formatów. W Czechach jest tak, jak z innymi usługami pocztowymi. Do tradycyjnej koperty adresowanej do ministerstwa można zapakować napisany odręcznie list i jeśli on poprawnie wpłynie, to urząd ma obowiązek się nim zająć w trybie administracyjnym. Na to, co pan wkłada do koperty, przepisy nie wpływają. W systemie Datove Schranky jest podobnie – można dowolny dokument skonwertować (np. z pomocą usługi autoryzowanej konwersji) do postaci cyfrowej i wysłać. W konsekwencji możliwe było wprowadzenie obowiązku korzystania z tego systemu. Bo nie trzeba było dbać o formularze, które są niewątpliwie wygodne dla urzędników, tyle że nikt nie wie, jak je wypełnić. A w Datovych Schrankach korespondencja przychodzi w takim formacie, jak chciał nadawca, a urząd procesuje tak, jakby przyszła listem poleconym na papierze.
I urzędy dają radę to przerobić?
Tak, podobnie jak wcześniej korespondencję papierową, przy czym koszt dla podatnika i urzędu jest wielokrotnie mniejszy. Co więcej, zarabia na tym też poczta, bo obsługa i dostarczanie elektronicznej korespondencji kosztuje ją o wiele mniej niż papierowej. Dlatego wszyscy są wygrani. W Micro Focus rozważaliśmy skalę potencjalnych oszczędności przy założeniu, że sklonowalibyśmy czeski system w Polsce. Wyszło 60–70 proc. oszczędności na kosztach korespondencji. Przy czym w pierwszym roku można by system zrealizować za połowę budżetu, a w następnych latach oszczędności byłyby większe.
W Polsce w dyskusji o doręczeniach elektronicznych często pojawia się argument, że straci na tym poczta, bo ona w dużej mierze obecnie dostarcza korespondencję sądową i urzędową.
Tylko że trzeba spojrzeć na to zarówno od strony obrotów, jak i kosztów obsługi przesyłek. Nie analizowałem kosztów polskiej poczty w tym zakresie, ale wydaje mi się, że można by skorzystać z doświadczeń czeskich kolegów. Bo jest to bardzo podobny w sensie prawnym i kulturowym kraj do naszego, także jeśli chodzi o tradycję i rolę poczty. Można więc na tej podstawie wyciągać pewne wnioski co do rezultatów podobnego przedsięwzięcia. Zwłaszcza że czeskie doświadczenia pokazują też potencjalne ryzyka. Wiadomo, że od 12 lat system działa i to ze skutecznością powyżej 99 proc. Dostarcza 80 mln przesyłek rocznie w kraju liczącym 10 mln obywateli.
Czy da się to przełożyć na ponadczterokrotnie większy kraj?
Znam tę technologię i architekturę całego projektu. Twierdzę, że liczba ludności nie ma żadnego wpływu na skuteczność. Użyte algorytmy sprawiają, że w zasadzie nie ma możliwości zgubienia przesyłki. Liczba przesyłek też nie ma znaczenia, jeśli chodzi o wydajność. Zasadniczą sprawą jest sposób podejścia do problemu. Czesi od początku robili oba systemy dla ludzi, nie dla administracji. I nie chciano zrobić od razu wszystkiego. Próbowano zoptymalizować najmniej wydajne i najbardziej ryzykowne ogniwo. A wiadomo, że było nim właśnie przesyłanie korespondencji. Czas zabiera jej wyprodukowanie i dostarczenie, przez co cały proces się wydłuża. W systemie elektronicznym czas od wysłania przesyłki do momentu, gdy jest gotowa do odbioru, to ułamki sekund. Wysyłający tworzy przesyłkę, adresuje do instytucji (a nie do konkretnej osoby, więc nie ma znaczenia, czy np. nie zmienił się pracownik urzędu) i w momencie wysłania staje się ona dostępna dla wszystkich adresatów. Jeśli odbiorca (czy też jego pracownik) nie sprawdza skrzynki, to podobnie jak przy listach poleconych przesyłkę nieodebraną w ciągu dwóch tygodni traktuje się jak doręczoną. System ponadto rejestruje fakt przeczytania wiadomości (poświadczenie odbioru). Nie jest oczywiście w stanie stwierdzić, czy odbiorca ją zrozumiał.
A na jakiej zasadzie urząd decyduje, czy skierować do obywatela pismo elektronicznie, czy tradycyjną pocztą?
Jeśli obywatel ma adres w systemie, to przesyłkę wysyła się na ten adres. Adresat musi zaglądać do skrzynki elektronicznej, tak jak do tradycyjnej.
Pojawiają się obawy, że uruchomienie doręczeń elektronicznych sprawi, że urzędy i sądy przejdą tylko na tę metodę i ludzie nieradzący sobie z technologią zostaną wykluczeni.
W tym przypadku jest dokładnie odwrotnie – koncepcja brokera informacji pomagającego obywatelowi uzyskać do niej dostęp ma właśnie przeciwdziałać cyfrowemu wykluczeniu. Można obecnie przyjąć, że osoby prawne potrafią korzystać z technologii informacyjnych. Większym problemem jest wykluczenie cyfrowe osób fizycznych. Jeśli przyjrzeć się konstrukcji przedsięwzięcia, to urzędnik w CzechPOINT jest asystentem obywatela realizującym jego prawo do dostępu do informacji w formie cyfrowej. Sam obywatel może nie umieć tego zrobić, więc asystent zrobi to za niego i to w dogodnym punkcie. Mieszkaniec odległej wsi, zamiast płacić za bilet do Pragi, by dostać wypis z rejestru skazanych, idzie na swoją pocztę, przez co traci o wiele mniej czasu i realizuje swoje prawo elektronicznego dostępu do rejestru, nawet jeśli nie ma żadnych umiejętności korzystania z technologii. Płaci za to bardzo niewielkie pieniądze. Koszty uzyskania dokumentu są bowiem na poziomie ceny biletu komunikacji miejskiej.
W Polsce trzeba by chyba ujednolicić najpierw przepisy dotyczące doręczeń, bo w każdej procedurze są one nieco inne...
Umocowany do doręczeń mógłby być narodowy operator. Oczywiście, jeśli jakiś resort chciałby zorganizować swoją wewnętrzną pocztę, to nie przeszkadza to realizacji projektu. Jednak w ogólnej skali rozwiązanie można by zrealizować już w kilka miesięcy po podjęciu decyzji. Aktów prawnych, które trzeba by wydać, też jest bardzo niewiele. Najważniejsza sprawa jest jednak taka, że nie trzeba niczego testować. Czesi to zrobili i po 12 latach wszystkie możliwe pułapki i przeoczenia prawdopodobnie już wyszłyby na jaw. Oczywiście, pewnych rzeczy za pomocą systemu zrealizować się nie da, np. przekazywania dowodów rzeczowych w procesach sądowych. Skradziony portfel czy nóż musi być przesyłany tak jak do tej pory.
Czyli nie potrzeba zmian legislacyjnych?
Pewne przepisy prawa trzeba by zmodyfikować i dostosować, ale one i dziś rodzą problemy niemożliwe do rozwiązania w drodze uproszczonych procedur. Przykładowo akty z urzędu stanu cywilnego w określonych postępowaniach muszą występować w oryginale. Mimo że w większości przypadków poświadczenie notarialne dokumentu jest równoważne oryginałowi, to nie dotyczy to właśnie dokumentów stanu cywilnego. W naszym systemie przepis szczególny dominuje nad ogólnym i jeśli w akcie prawnym zapisano konieczność posługiwania się oryginalnym dokumentem, to ogólna zasada nie może zostać zastosowana. Trzeba więc trochę aktów pozmieniać, by dopuścić tego typu rozwiązania. W większości przypadków, w których można coś wysłać listem poleconym, można by jednak też skorzystać z systemu elektronicznego.
To dlaczego pana zdaniem jeszcze tego w Polsce nie wprowadzono?
Wydaje mi się, że są trzy powody. Po pierwsze trzeba by przyznać, jakie błędy popełniono przy projektowaniu i realizacji ePUAP. Druga sprawa, że koszt wykonania tych systemów jest niewspółmierny do tego, ile zainwestowano dotąd w systemy wyprodukowane i niedziałające.
Niewspółmiernie duży?
Niewspółmiernie mały. A zainteresowanie tworzeniem tanich systemów, które jeszcze na dodatek będą działać, jest niewielkie, bo budżety i opłaty za usprawnienie, dostosowywanie i przerabianie nie będą duże.
A trzecia sprawa?
Trudno przyznać, że ktoś miał pomysł lepszy niż my.
No tak, rozwiązania prawne można kopiować z Niemiec czy Francji, ale z Czech...
Ja zawsze byłem pod dużym wrażeniem skuteczności i pragmatyzmu rozwiązań, które tam były wprowadzane. Jako obywatelowi Polski trochę mi wstyd, że w Czechach można było taki system zrealizować 12 lat temu, a u nas podobne realizacje są często robione w sposób mało przemyślany i mało wygodny. Bo pewnych rzeczy nie przewidziano, albo nie przejmowano się obywatelem, który jako końcowy użytkownik płaci i znosi niewygody tych rozwiązań.
Co jeszcze oprócz eUPAPu ma pan na myśli?
Cały system składania sprawozdań do KRS, w którym z niewiadomych przyczyn zabito instytucję pełnomocnika. Dla członków zarządów będących Polakami nie było to problemem, bo musieli tylko wyrobić sobie profil zaufany lub podpis elektroniczny. Ale z jakich przyczyn odebrano mi, jako prezesowi firmy, prawo do upoważnienia dyrektora finansowego czy głównej księgowej do technicznej czynności składania sprawozdań? Działało to przez lata i po co się z tego wycofano? Żeby urzędnikom w KRS było łatwiej? Nie wiadomo też, co mają zrobić członkowie zarządu, którzy nie są Polakami, nie mają polskiego podpisu i profilu zaufanego, bo nie mają PESEL. A to, że wprowadzono również absurdalne ograniczenia co do formatu dokumentów, które można składać, to już inna sprawa. Oczywiście po pewnym czasie te problemy zostały – bądź też zostaną – przezwyciężone, ale widać, że rozwiązanie było zaprojektowane dla urzędników, a nie obywateli. Państwo jak zwykle przerzuciło na nas coś, co powinno samo realizować.©℗