Co może rozwiązać konflikt w polskim sądownictwie? [ROZMOWA z Kozielewiczem]

- Prerogatywa prezydenta co do powołania sędziego, nie może być poddana kontroli, w jakimkolwiek trybie postępowania - mówi szef PKW i sędzia Sądu Najwyższego Wiesław Kozielewicz. Proponuje jednak dwa przypadki stwierdzania wadliwości powołania sędziego przez nową KRS - gdy w procedurze nominacji doszło do przestępstwa i wyroku skazującego lub gdy prezydent za powołanie danego sędziego został skazany przez Trybunał Stanu – mówi Wiesław Kozielewicz, odchodzący szef PKW, sędzia Sądu Najwyższego.

Jutro zbierze się PKW wybrana według nowej formuły. Czy - używając ludowego powiedzenia - wymiana komisji, gdy kampania trwa, to nie poprzęganie koni w brodzie?

Ustawodawca w 2018 r uchwalił taki sposób wymiany składu PKW. Ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. wprowadzono głęboką zmianę składu polskiego najwyższego organu wyborczego, odchodząc od składu wyłącznie sędziowskiego, jak i trybu powołania, dotychczas przez prezydenta, na wniosek prezesów TK, NSA i SN. W Europie mamy różne modele administracji wyborczej, a także przeprowadzania i kontroli wyborów. Polska z czysto sędziowskim składem PKW była wyjątkiem. Np. na Słowacji wybory przeprowadza MSW, choć oczywiście od decyzji organów wyborczych jest odwołanie do sądu.

Z kolei w Niemczech robi to MSW, ale pod kontrolą centralnej komisji wyborczej, na której czele stoi szef krajowego urzędu statystycznego, a w jej skład wchodzą politycy wytypowani przez partie mające reprezentację w parlamencie.. Nasz obecny model występuje w połowie krajów UE. To niezależna administracja wyborcza, czyli PKW, Krajowe Biuro Wyborcze i jego delegatury plus 100 komisarzy wyborczych. Oczywiście ten liczący kilkaset osób aparat wyborczy, przeprowadzając wybory, czyni to we współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego oraz administracją rządową, zwłaszcza MSW. Przed wojną, ale również w PRL, państwowe komisje wyborcze, z reguły były powoływane do przeprowadzenia poszczególnych wyborów ogólnokrajowych, składały się z przedstawicieli ówcześnie rządzących ugrupowań politycznych. W 1989 r. wyjątkowo, w skład państwowej komisji wyborczej, powołano przedstawicieli Solidarność i ta komisja przeprowadziła wybory 4 czerwca 1989 r.

W trakcie pracy tzw. Sejmu kontraktowego, wybranego właśnie 4 czerwca 1989 r., nad ordynacją wyborczą, dyskutowano też nad innym kształtem centralnego organu wyborczego oraz zupełnie nowymi regułami jego wyboru M.in. ówcześni posłowie Jacek Kuroń, Jerzy Osiatyński, Hanna Suchocka Henryk Wujec, Jan Lityński zaproponowali, by PKW składała się tylko z sędziów - miało ich być 15 po 5 wylosowanych z TK, NSA i SN. Koncepcję tę twórczo rozwinęła Kancelaria Prezydenta Lecha Wałęsy, którą kierował wtedy Jarosław Kaczyński. Prezydencki projekt ordynacji wyborczej z lutego 1991 r. zakładał powołanie, już jako stałego najwyższego organu wyborczego w Polsce, PKW złożonej z 9 sędziów po 3 wskazanych przez prezesów TK, NSA i SN. To rozwiązanie zostało przyjęte w ordynacji wyborczej uchwalonej w czerwcu 1991 r. Pierwszych sędziów do PKW powołał prezydent Lech Wałęsa 5 lipca 1991 r., a akty powołania wręczał im Jarosław Kaczyński – szef Kancelarii Prezydenta.

Taki skład i sposób powołania PKW był ewenementem w Europie. Zagraniczne delegacje, gdy przedstawialiśmy im tryb powołania składu PKW, byli zdumieni taką konstrukcją. Dla wielu zagranicznych obserwatorów była ona wzorem, gdyż spełniała w optymalny sposób wymóg oddzielenia centralnego organu wyborczego od bieżącej polityki. Młoda generacja polskich polityków jesienią 2017 r., zaproponowała zmianę tego stanu przyjętego w czerwcu 1991 r., tłumacząc, że chce dojść do modelu europejskiego, gdzie w centralnych organach wyborczych dominują osoby wskazywane przez partie polityczne.

Czy nowy model nie wywołuje konfliktu interesów? Reprezentanci partii mają np. ocenić finanse ugrupowania, które ich wysłało do PKW.

Na pewno zalążki takiego konfliktu widać. Wiele będzie oczywiście zależało od praktyki PKW funkcjonującej w tej nowej formule, czy członkowie będą się wyłączali z udziału w obradach Komisji, jeśli rozpatrywane kwestie będą dotyczyły partii które je wskazały do PKW.

Czy w momencie zmian jest pan spokojny o przebieg wyborów?

Polski aparat wyborczy to nie tylko PKW, także Krajowe Biuro Wyborcze, wyspecjalizowane w stosowaniu prawa wyborczego, które ma 49 delegatur. To grupa bardzo profesjonalnych, apolitycznych urzędników. Mamy stu komisarzy wyborczych, a na czas wyborów także korpus kilku tysięcy urzędników wyborczych, kórzy już przeprowadzili trzy elekcje. Przypomnieć należy, iż ten aparat wyborczy niezwykle sprawnie przeprowadził wielkie przedsięwzięcie organizacyjne jakim były wybory parlamentarne w ubiegłym roku, przy rekordowej frekwencji, najwyższej od trzydziestu lat, oficjalne wyniki wyborów podano przed upływem 23 godzin od zamknięcia lokali, co też było rekordem trzydziestolecia.

W nowym składzie PKW znaleźli się również sędziowie z doświadczeniem, w stosowaniu prawa wyborczego, pracujący w ustępującej PKW. Dlatego jeśli chodzi o przygotowanie i organizację nadchodzących wyborów prezydenckich to nie mam obaw. Problemy w pracy PKW, może stwarzać wspomniane badanie sprawozdań finansowych komitetów wyborczych, jak też badanie sprawozdań finansowych partii politycznych. Przecież odrzucenie przez PKW sprawozdania finansowego to gigantyczne kłopoty partii. Sugerowałbym, żeby w takich przypadkach członkowie PKW desygnowani przez poszczególne ugrupowania polityczne wyłączali się z prac PKW na czas gdy dokonuje się oceny sprawozdania finansowego partii która ich rekomendowała w skład PKW.

Akurat nadchodzące wybory prezydenckie są proste, jeśli chodzi o ich przeprowadzenie.

Tak. Prostsze, z organizacyjnego punktu widzenia było tylko referendum ogólnokrajowe zarządzone przez prezydenta Bronisława Komorowskiego. To był, jak to kiedyś powiedziałem, najdroższy sondaż w Europie, który kosztował około 72 mln zł. Z uwagi na niezmiernie niską frekwencję, wyniosła 7,8% ( była to najniższa w Europie, licząc od 1900 r. , frekwencja w głosowaniach ogólnokrajowych ), jeden głos oddany w tym referendum, mając na uwadze wydatki poniesione w związku z jego organizacją, kosztował państwo polskie około 30 zł – w przypadku wyborów ogólnokrajowych to średnio około 4 zł.

To gdzie jest słabe miejsce w naszym systemie wyborczym?

Jest jeden niezałatwiony od lat problem. To ogólnopolski centralny rejestr wyborców, a raczej jego brak. Na razie rejestry wyborców, czyli urządzenia ewidencyjne zawierające informacje o tym kto ma prawo wyborcze, prowadzą gminy. Systemy przepływu informacji między gminami nie są doskonałe. Zdarzało się, że w trakcie głosowania, gdy pełniłem dyżur, dzwoniły osoby, których małżonek zmarł, a mimo to nadal figurował on w spisie wyborców, gdyż ten jest przecież sporządzany w oparciu o dane z rejestru wyborców, a tam był błąd. Potem okazywało się, że taka osoba zmarła poza miejscem stałego zamieszkania i gmina nie wykreśliła jej z rejestru wyborców. Ten brak koordynacji to między innymi powód zdarzających się kłopotów wyborców, którzy zmieniają miejsce pobytu i okazuje się, że nie ma ich w spisach wyborców, czyli tych dokumentach, znajdujących się w lokalach wyborczych, gdzie kwitujemy odbiór karty do głosowania. Gdyby był taki ogólnopolski rejestr wyborców prowadzony centralnie, to niewątpliwie nie byłoby tych kłopotów.

Nie będzie innych kłopotów z głosowaniem?

Nie spodziewam się pojawienia większych problemów.

A z liczeniem głosów, podawaniem wyników?

Wybory prezydenckie z 2015 r. pokazały, że to poszło sprawnie. Mamy dziś, po pięciu latach od tamtych wyborów, własny system informatyczny zbudowany w PKW wspierający przeprowadzenie wyborów, nazywamy go WOW (wsparcie organów wyborczych). To między innymi efekt wyciągnięcia wniosków z wydarzeń, jakie miały miejsce w listopadzie z 2014 r. podczas wyborów samorządowych i ówczesnych kłopotów z systemem informatycznym dostarczonym przez prywatną firmę. Dane WOW są na polskich serwerach, nie ma tzw. ,,ruskich serwerów’’. System informatyczny WOW sprawdził się w ostatnich wyborach do parlamentu europejskiego, jak też w ubiegłorocznych wyborach parlamentarnych.

Ten system, co oczywiste, nie liczy głosów, liczą je członkowie komisji obwodowych. W systemie WOW są między innymi projekty protokołów z nazwiskami kandydatów, pomaga wyłapać błędy matematyczne czy błędy w nazwiskach, choć, jak to jeszcze raz podkreślam, nie liczy głosów, gdyż nie ma u nas tzw. urn elektronicznych. WOW nie zrobi wszystkiego za komisję obwodową, ale na pewno bardzo pomaga i przyspiesza jej prace. Choć miał swoje problemy wieku dziecięcego. W czasie referendum w 2015 r. w kilku obwodach ani jedna osoba nie oddała głosu, twórcy tego systemu nie przewidzieli, że w obwodzie nikt nie zagłosuje, system wybijał to na czerwono w projekcie protokołu jako błąd. Ale jest cały czas udoskonalany obejmuje coraz nowe moduły. Jest skutecznie zabezpieczony przed atakami hakerskimi, gdyby były jakieś próby jego zakłócenia, to zostaną zlikwidowane na dalekim przedpolu.

A co jeśli chodzi o ważność wyborów? W Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN zasiadają m.in. sędziowie wskazani przez nową KRS. Część z nich uważa jednak, że w związku z uchwałą trzech izb SN z 23 stycznia 2020 r. nie powinni orzekać. Tymczasem to ta Izba rozpatruje protesty wyborcze i stwierdza ważność wyborów. Co w tej sytuacji?

Sądzę, że do dnia 10 maja 2020 r., tj. daty wyborów prezydenckich, ten problem zostanie rozwiązany. Na razie stan jest taki, że SN, w składzie trzech izb ( 59 sędziów ), podjął uchwałę, która ma moc zasady prawnej i wiąże sędziów, ale tylko tych z Sądu Najwyższego. Sędziowie SN nie mogą interpretować wskazanych w uchwale przepisów inaczej niż tak, jak przyjął to SN w tej uchwale. Uchwała nie wiąże natomiast sędziów sądów powszechnych, ale każdy przewidujący sędzia takiego sądu nie zignoruje wykładni dokonanej tą uchwałą SN, skoro jego orzeczenie może być zaskarżone, a następnie poddane testowi wynikającemu z tej zasady prawnej, którego może nie przejść i w konsekwencji zostać uchylone przez SN. Oczywiście jest opisana w prawie procedura odstąpienia od zasady prawnej, ale nie można uznać, że tej uchwały SN nie ma. Sprawa skomplikowała się o tyle, że TK wydał postanowienie o zabezpieczeniu, w ramach którego zawiesił przepis, pozwalający SN na wydawania takich uchwał. Czyli, mówiąc obrazowo zamknął butelkę z której wcześniej wydostał dżin, ale ten dżin już krąży. TK wstrzymał też wykonanie styczniowej uchwały SN, ale moim zdaniem nie da się tego zrobić, gdy uchwałę już wydano. Ja byłem przeciwny przyjętej uchwale SN i złożyłem do niej zdanie odrębne.

Dlaczego?

Bo miałem inną koncepcję rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej. Uważam, że prerogatywa prezydenta co do powołania sędziego, nie może być poddana kontroli, w jakimkolwiek trybie postępowania - administracyjnym, karnym czy cywilnym. To nie znaczy, że nie jest możliwe przyjęcie wadliwości powołania sędziego. Tyle, że jest to dopuszczalne wyłącznie w dwóch przypadkach. Pierwszy - jeżeli w toku postępowania przed KRS odnośnie nominacji konkretnego Kowalskiego na sędziego doszło do popełnienia przestępstwa stwierdzonego prawomocnym wyrokiem skazującym - np. za przekupstwo członków KRS - to nawet mimo że prezydent powołał tego Kowalskiego na sędziego, wówczas powołanie to byłoby wadliwe.

I wtedy wyroki wydane z udziałem sędziego Kowalskiego trzeba uchylić, a jego samego dyscyplinarnie usunąć z urzędu sędziego. Drugi przypadek - kiedy prezydent korzysta ze swojej prerogatywy w zakresie powołania sędziego i za korzystanie z niej został prawomocnie skazany przez Trybunał Stanu. Proponuję więc mocną „kotwicę”, jasne kryteria w postaci prawomocnych wyroków skazujących sądów czy Trybunału Stanu. Niestety większość składu orzekającego trzech izb SN, na potrzeby wydanej uchwały, przyjęła koncepcję, która prowadzi do stałego badania, niuansowania, statusu sędziego, zwłaszcza w odniesieniu do sędziów sądów powszechnych, jeśli tylko został on powołany na urząd sędziego na wniosek KRS, ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. A to przypomina mi, jeśli chodzi o przyjęte kryteria, chodzenie po krze.

Czyli te dyskusje o tym, czy dany członek KRS - gremium, które wskazuje prezydentowi kandydatów na sędziów - ma odpowiednią liczbę podpisów na słynnych już „listach poparcia do KRS” są bezprzedmiotowe?

To już byłaby kwestia wadliwości funkcjonowania KRS. To zaś oczywiście podlega kontroli, ale na etapie kontroli sądowej samych uchwał KRS, nie później. Orzeczenie TSUE dotyczyło tego, czy rozpatrywane łącznie dwa powody - okoliczności powołania nowej KRS i sędziów do Izby Dyscyplinarnej - skutkują tym, czy jest sądem, czy nie. Tylko tego to orzeczenie TSUE dotyczyło, natomiast u nas wyciągnięto z tego rozstrzygnięcia TSUE wniosek, że bada się również prawidłowość wykonywania czynności jurysdykcyjnych sędziów powołanych przez prezydenta z wniosku KRS ukształtowanej na mocy ustawy z grudnia 2017 r. Elementy sposobu tworzenia i działania KRS, można podnosić, ale na etapie zaskarżenia uchwał podejmowanych przez KRS, a nie po tym, gdy prezydent już kandydaturę zaakceptował. No chyba, że - jak mówiłem - mielibyśmy do czynienia z przestępstwem w toku postępowania przed KRS, skutkującym wyborem danego kandydata, oczywiście przestępstwem stwierdzonym prawomocnym wyrokiem sądu.

Wracając jeszcze do ważności wyborów - jakie konsekwencje w tym zakresie ma styczniowa uchwała SN?

Uważam, że sędziowie Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych muszą się powstrzymać od wykonywania czynności jurysdykcyjnych, gdyż są sędziami SN i wiąże ich uchwalona zasada prawna. Gdyby moja koncepcja zwyciężyła, problemu, by nie było. Z tego, co wiem, sędziowie z tej Izby faktycznie powstrzymali się od orzekania, w przypadku trzech spraw mają je rozstrzygnąć sędziowie oddelegowani z Izby Karnej SN.

Czyli możliwy jest taki prawny by-pass, w ramach którego o ważności wyborów decydować mogliby sędziowie oddelegowani z innych izb SN?

Tak, o ile stan prawny nie ulegnie zmianie. Bo wciąż czekamy na rozstrzygnięcie TK, czy przepis mówiący o zasadzie prawnej, jest zgodny z konstytucją. Bo rzeczywiście, sędzia SN ma większe ograniczenia w zakresie wykładni prawa, niż sędzia sądu powszechnego. Jeśli TK uzna za niekonstytucyjne przepisy o uchwałach mających moc zasad prawnych, to sytuacja będzie zgoła inna.

Co może rozwiązać konflikt w polskim sądownictwie?

Tu muszą być podjęte decyzje polityczne. Na płaszczyźnie prawnej sprawa została już mocno zagmatwana. Każdy przepis da się przecież wyłożyć, zinterpretować, na co najmniej kilka sposobów. Strony sporu, jedni i drudzy, muszą się cofnąć, aby zrobić trochę miejsca na kompromis. Tu nie może być zwycięzców.

Tylko na czym miałby on polegać?

Trzeba przyjrzeć się strukturze Izby Dyscyplinarnej SN. Podzielam tezę, że struktura tej izby powinna być w jakimś zakresie odrębna od pozostałych izb SN. Tyle, że autonomia tej izby, na mocy obowiązującej ustawy, poszła za daleko. Wydaje się też, że można było wypracować inny sposób doboru sędziów do tej izby. I tu podobał mi się projekt, który I Prezes SN zgłosiła 14 listopada 2017 r., gdy dobiegały końca prace nad pakietem tzw. sądowych ustaw prezydenckich. Zaproponowała następujące rozwiązanie. Niech to prezydent zdecyduje kto w tej izbie ma orzekać. Wcześniej jednak wylosujmy 33 sędziów SN, z których prezydent powołałby następnie 11 do orzekania w Izbie Dyscyplinarnej. To pozwalałoby też stworzyć dwie instancje w ramach tej izby, aby rozpoznawać w niej wszystkie sprawy dyscyplinarne sędziów sadów powszechnych, sądów wojskowych i SN. Sędziowie Izby Dyscyplinarnej byliby powoływani na 5-letnie kadencje, bez możliwości drugiej kadencji. To rozwiązałoby dzisiejszy problem Izby Dyscyplinarnej.

A co z KRS?

Był swego czasu pomysł Ministerstwa Sprawiedliwości, by podzielić Polskę na sądowe okręgi wyborcze - z każdego z nich byłby wybierany jeden kandydat. Ten pomysł mi się podobał, poza jedną kwestią. Zakładano, że trzeba skrócić trwające kadencje sędziom członkom KRS. Można tu było pomyśleć o jakimś kompromisie - np. skrócić dotychczasowe kadencje, ale umożliwić im start w tych wyborach mimo, że kończą drugą kadencję oraz zapewnić, że będą mogli pełnić kolejne dwie kadencje, jeśli zostaną wybrani. Niestety doszło do ostrego politycznego sporu, w konsekwencji uznano, że skoro sędziowie nie akceptują zaproponowanego pomysłu, to w takim razie członków KRS – u spośród sędziów wybierze parlament. Proszę zwrócić uwagę, że to była kolejna mutacja projektu ministerialnego. Ale pomysł dzielenia Polski na okręgi wyborcze to był jeszcze projekt Iustitii z początku tego wieku. Można wyobrazić sobie inne rozwiązanie, w którym np. sędziowie spośród siebie wybierają 100 kandydatów na członków KRS - u, z których potem parlament, kwalifikowaną większością głosów, wybiera odpowiednią liczbę członków KRS - u. Natomiast uważam, że nie do przyjęcia jest jakakolwiek próba weryfikacji sędziów powołanych przez prezydenta na wniosek KRS ukształtowanej w trybie ustawy z grudnia 2017 r.

A jak pan ocenia dane Centrum Informacyjnego Sejmu, zgodnie z którymi kandydatów do nowej KRS, zgłoszonych przez grupę co najmniej 25 sędziów, poparło łącznie 364 sędziów oraz że część z nich poparła więcej niż jednego kandydata?

Ustawodawca przyjął w grudniu 2017 r. pewien model działania podczas powołania KRS - u - jak się okazuje - nie do końca szczęśliwy. Byłoby chyba zbyt daleko idącą supozycją, że organy, które weryfikowały te podpisy, popełniły przy tym jakieś kardynalne błędy albo że części podpisów w ogóle nie było. Przecież to byłby skandal! Zakładam, że te podpisy są, a część mogła się dublować, czyli sędziowie udzielali poparcia kilku kandydatom. Choć pamiętajmy, że nie było ustawowego zakazu, by się nie powielały.

Chcieliśmy jeszcze wyjaśnić jedną kwestię, związaną z mandatem do Parlamentu Europejskiego dla Dominika Tarczyńskiego, który objął ten mandat wskutek brexitu. Część prawników podważa ten fakt.

Przecież sprawa jest oczywista! W świetle ustawy, specjalnie uchwalonej przez polski parlament na okoliczność tego, że do czasu brexitu, którego dokładna data nie była wówczas znana, wybrany przez Polskę eurodeputowany miał oczekiwać na objęcie mandatu. Trudno sobie wyobrazić, że w czasie tego oczekiwania, którego końca niesposób było wtedy przewidzieć, będzie w jakimś sensie zahibernowany, czyli nie będzie mógł pełnić żadnych funkcji publicznych, ani się ubiegać o funkcje z wyboru.

Zdaniem części prawników, o ile poseł Sejmu nie traci mandatu na skutek objęcia mandatu posła PE, to poseł PE traci swój mandat na skutek objęcia mandatu sejmowego. Oczekujący europoseł Tarczyński jesienią został wybrany na kolejną kadencję Sejmu, dlatego marszałek - jak słyszymy - powinna wygasić jego mandat europosła, a w tej sytuacji do PE wybrałaby się osoba, która uzyskała drugą w kolejności największą liczbę głosów, czyli Arkadiusz Mularczyk.

To absurdalna interpretacja. Mieliśmy eurodeputowanego w ,,zawieszeniu” na nie wiadomo jak długi czas, bo przecież trudno było przewidzieć, kiedy dojdzie do brexitu. I z tego powodu miałby nie mieć prawa kandydować w wyborach krajowych? Dlaczego mielibyśmy go pozbawiać jego praw publicznych i to nie wiadomo jeszcze, na jak długo? To byłaby bardzo niesprawiedliwa, krzywdząca, sytuacja.