NSA: To już nie jest dom jednorodzinny. Znaczna liczba osób niespokrewnionych zmienia sposób użytkowania budynku

Zanim sprawa trafiła na wokandę, użytkowaniu budynku mieszkalnego, w którym to siedzibę miała firma, przyglądali się kolejno: straż pożarna, inspekcja sanitarna oraz nadzór budowlany.

To właśnie ten ostatni organ życzliwi sąsiedzi powiadomili o "konieczności podjęcia interwencji w sprawie bezpieczeństwa oraz zagrożenia przeciwpożarowego osób przebywających w znacznym skupisku ludzkim” w budynku. Zwrócili też uwagę na eksploatację obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę, która ujawniła na parterze budynku pomieszczenia biurowe, pokój wyposażony w kilka łóżek piętrowych wraz z aneksem kuchennym, a na piętrze trzy pokoje - każdy z nich wyposażony w łóżka piętrowe. PINB miał wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego i sanitarnego, dlatego też poprosił o dodatkowe opinie straży pożarnej oraz sanepidu – na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku, nadania mu odpowiedniej klasy „ZL” i przeprowadzenia procedur poprawy bezpieczeństwa.

Służby jednak nie widziały podstaw do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Ich zdaniem firma nie prowadzi pod dachem działalności w zakresie wynajmu pokoi, a użytkuje obiekt wyłącznie na cele mieszkalne, użyczając miejsc noclegowych swoim pracownikom.

Z kolei sąsiedzi zgłaszający zmianę sposobu użytkowania zwróciliy uwagę, że Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powiadomił, iż zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie kwalifikacji budynku do kategorii ZL oraz, że Komendantowi Miejskiemu wydane zostaną stosowane zalecania.

Mimo powiadomienia, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Sąsiedzi złożyli odwołanie i podkreślili, że budynek mieszkalny został w całości zaadoptowany na miejsca noclegowe wynajmującej go firmie, która to udostępnia miejsca noclegowe obcokrajowcom przez nią zatrudnionym. Przebywa w nim rotacyjnie od 16 do 30 osób. Ze sporządzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że w każdym pokoju, zarówno na parterze jak i na piętrze, znajduje się po kilka piętrowych łóżek. Także wcześniej wydzielona część na prowadzenie działalności została przeznaczona przez właścicielkę na miejsca noclegowe, przez co całkowicie zmieniona została funkcja nie tylko części mieszkalnej budynku, ale także tej przeznaczonej na prowadzenie działalności gospodarczej.

Przywołując wyroki sądów administracyjnych oraz odwołując się do informacji uzyskiwanych od organu, sąsiedzi stwierdzili, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku. Pierwotnie bowiem budynek pełnił funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a obecnie stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego. Nie wzięto przy tym uwagę wielu aspektów m.in. zmiany wielkości obciążeń w budynku w postaci zintensyfikowania jego użytkowania, wyznaczenia alternatywnej drogi ewakuacyjnej itp.

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jego zdaniem decyzja organu powiatowego była co najmniej przedwczesna i jako taka powinna zostać uchylona.

Według drugiej instancji, PINB oparł swoje rozstrzygnięcie nie na własnych ustaleniach, ale na ustaleniach straży pożarnej wskazującej, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Poza tym w sprawie dziwne było to, że straż pożarna wyższego szczebla sama miała wątpliwości, co do sposobu zmiany użytkowania – a to w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę.

WINB zauważył, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków są przepisami o charakterze techniczno - budowlanym, a badanie zgodności obiektu z tymi przepisami leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Organ powiatowy mógł i powinien skonfrontować ustalenia zawarte w opinii straży pożarnej z zebranym samodzielnie materiałem wyjaśniającym, czego jednak nie uczynił.

Organ dodał, że okoliczności sprawy przesądzają, że budynek nie jest już budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu Prawa budowlanego, ale stanowi budynek zamieszkania zbiorowego - przeznaczony do okresowego pobytu ludzi (a w tym przypadku budynek, w którym okresowo przebywa znaczna ilość osób niespokrewnionych z właścicielami nieruchomości, a będących pracownikami firmy wynajmującej ten budynek od właścicielki). PINB stwierdził, że dla takiego uznania, nie jest konieczne prowadzenie w budynku działalności gospodarczej związanej z usługami hotelarskimi.

Na tą decyzję właścicielka obiektu złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W jej ocenie, organ powiatowy słusznie uznał, iż w sprawie nie są konieczne dalsze ustalenia, skoro żaden z elementów stanu faktycznego nie uległ zmianie. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu nie oparł się na fatach, lecz na subiektywnej ocenie uczestników postępowania, którzy gromadząc materiał dowodowy naruszyli nie tylko przepisy prawa cywilnego, ale także przepisy kodeksu karnego prowadząc ciągły monitoring posesji i przedstawiając wykonane nagrania w nadzorze budowlanym.

27 czerwca 2019 r. WSA stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i podzielił twierdzenia nadzoru II instancji.

Według sądu, z uwagi na zastany sposób użytkowania obiektu nie odpowiada on definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Stanowi natomiast budynek zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie wprost nie został wymieniony w tej definicji, nie ulega jednak wątpliwości, iż jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, a użycie w przepisie zwrotu "w szczególności" przesądza o tym, iż zawarte w nim wyliczenie jest przykładowe i niepełne.

Sąd podkreślił, że z uwagi na spełnienie przesłanki zmiany sposobu użytkowania budynku, niezbędne jest przeprowadzenie dalszego postępowania przez organ pierwszej instancji. W sprawie uległy zmianie warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, co powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania faktycznie jest wadliwa.

To spotykało się ze skargą kasacyjną właścicielki do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

30 stycznia 2020 r. NSA skargę oddalił. Stwierdził że w sprawie doszło do zmiany użytkowania budynku, co tez wymaga uprzednio uzyskania zgody właściwego organu.

Zdaniem sądu, samowolna zmiana użytkowania wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów Prawa budowlanego, na co wskazał sąd I instancji. Po za tym, w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby aktualnie w budynku zlikwidowano przygotowane miejsca noclegowe, z których jednorazowo korzysta nawet 30 osób. A zatem nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy prawa do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie – umarzać postępowanie.

Wyrok NSA II OSK 109/20