Złożyłem wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku biurowego. W zawiadomieniu z 3 stycznia 2019 r. starosta, po ustaleniu, że liczba stron postępowania przekracza dwadzieścia osób, poinformował, że kolejne zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach będą dokonywane w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń starostwa, tablicy ogłoszeń urzędu miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Tę informację otrzymałem listem poleconym. Potem postępowanie zostało zawieszone, o czym zostałem powiadomiony postanowieniem także wysłanym listem poleconym. Ostatecznie starosta 23 października 2019 r. wydał decyzję w sprawie odmowy wydania pozwolenia. Informacja o tym została umieszczona na tablicy ogłoszeń starostwa oraz w jego BIP 24 października 2019 r., zaś na tablicy ogłoszeń urzędu miasta oraz w jego BIP – 31 października 2019 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyłem 2 grudnia 2019 r. Ponadto, na mój wniosek, decyzja została mi doręczona 8 stycznia 2020 r., a odwołanie od niej wniosłem 20 stycznia 2020 r. Wojewoda postanowieniem z 1 lutego 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Czy to rozstrzygnięcie jest prawidłowe?
Nie, rozstrzygnięcie wojewody nie jest prawidłowe. Wniesione 20 stycznia odwołanie organ powinien rozpatrzyć merytorycznie. Dlaczego? Przede wszystkim dlatego, że doręczenie przez starostę decyzji w formie publicznego obwieszczenia w stosunku do czytelnika (inwestora) było nieskuteczne. Skutek ten nastąpił dopiero wraz z doręczeniem tej decyzji w sposób indywidualny – na piśmie, co nastąpiło 8 stycznia 2020 r. Dopiero wówczas rozpoczął swój bieg w odniesieniu do niego termin do wniesienia odwołania, który upłynął 22 stycznia 2020 r. Skoro czytelnik wniósł odwołanie w terminie, to wojewoda powinien wydać decyzję drugoinstancyjną (merytoryczną) 1 lutego, co też uczynił. Dlaczego doręczenie decyzji przez obwieszczenia było nieskuteczne? Otóż – biorąc pod uwagę orzecznictwo – doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie było dopuszczalne wobec inwestora będącego inicjatorem postępowania administracyjnego i adresatem decyzji.
Publiczne obwieszczenie
Zgodnie z art. 49a k.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron (poza przypadkami, o których mowa w art. 49, czyli w sytuacjach przewidzianych w przepisie szczególnym), to organ administracji publicznej może dokonywać zawiadomienia o swoich decyzjach i innych czynnościach w formie, o której mowa w art. 49 par. 1. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się art. 49 par. 2 k.p.a. który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP wskazuje się w jego treści. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP.
W opisanym przypadku starosta, biorąc pod uwagę liczbę stron postępowania, zdecydował się na zastosowanie możliwości doręczenia opisaną w art. 49a k.p.a., co zasadniczo było dopuszczalne. Zastosowanie tej możliwości wiąże się jednak z pewnymi ograniczeniami, wynikającymi z odstępstwa od reguły zindywidualizowanego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym.
Tryb nie dla wnioskodawcy
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cel zastosowania analizowanej instytucji – przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron – nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że doręczenie decyzji w trybie publicznego obwieszczenia nie dotyczy osoby, która zainicjowała postępowanie i która jest jej adresatem. Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny lub art. 49a k.p.a. (po nowelizacji, która weszła w życie 1 lipca 2017 r.) zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ponadto ma obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (tak np. NSA w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OZ 1297/16).
Na ważną kwestię zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z 18 grudnia 2019 r. (sygn. akt. II SA/Gd 355/19). Podał on mianowicie, że nie jest dopuszczalne doręczenie decyzji w formie obwieszczenia jej adresatowi, gdy w toku postępowania administracyjnego niektórych czynności w stosunku do niego organ dokonywał indywidualnie (np. doręczył mu postanowienia o zawieszeniu postępowania), a innych czynności w trybie art. 49a k.p.a. Zdaniem gdańskiego WSA uzasadniony staje się wówczas zarzut naruszenia ww. przepisu i wprowadzenia w błąd strony inicjującej postępowanie – poprzez brak doręczenia jej rozstrzygnięcia o istocie sprawy w sposób indywidualny. Ponadto gdański WSA wskazał, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie stronie niektórych pism stronie w formie tradycyjnej, a innych – poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy.
Orzecznictwo: urząd musi być konsekwentny w swoim działaniu
„Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych – poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy. Skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w przepisie art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne”.
Wyrok WSA w Gdańsku z 18 grudnia 2019 r. (syg. II SA/Gd 355/19)
Podstawa prawna
• art. 49, art. 49a, art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; ost.zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2196)