Likwidacja Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, możliwość nakładania na sędziów środków karnych czy wprowadzenie do postępowania pokrzywdzonego – to tylko niektóre pomysły prawników na zmianę systemu dyscyplinarnego.
Zdanie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na temat niezależności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego mamy poznać 19 listopada. Opinię na ten temat rzecznika generalnego TSUE już znamy, a warto pamiętać, że trybunał często się z rzecznikiem zgadza. Tymczasem jego opinia w tym przypadku jest niezwykle krytyczna.
Izba Dyscyplinarna SN była i nadal jest oczkiem w głowie prezydenta – autora przepisów wprowadzających nowy system dyscyplinarny sędziów. O konieczności powołania specjalnej izby wielokrotnie wypowiadali się również przedstawiciele ustępującego właśnie rządu. A biorąc pod uwagę wyniki ostatnich wyborów parlamentarnych, które – jeśli chodzi o izbę niższą – znów wygrało PiS, można przypuszczać, że narracja na ten temat niewiele się zmieni. Już nieoficjalnie mówi się o tym, że skoro orzeczenie TSUE ma zapaść na skutek pytania prejudycjalnego zadanego przez Sąd Najwyższy, to nie będzie ono miało skutku erga omnes. Tym samym rząd nie będzie zmuszony nic zmieniać.
Sytuacja jednak dodatkowo się komplikuje, gdyż skargę na przepisy dotyczące systemu dyscyplinarnego sędziów szykuje również Komisja Europejska. Jeżeli i tym razem TSUE podzieli wątpliwości KE, tak jak to było w przypadku przepisów obniżających wiek przechodzenia w stan spoczynku, rządzący nie będą mieli wyjścia. Będą musieli coś zrobić z regulacjami dotyczącymi odpowiedzialności dyscyplinarnej przedstawicieli trzeciej władzy.
Wydaje się więc, że powodów do tego, aby rozpocząć poważną, merytoryczną dyskusję na temat ukształtowania systemu pozwalającego rozliczać sędziów w sposób rzetelny i jednocześnie nienaruszający sędziowskiej niezawisłości jest sporo. Istotnym wkładem do niej może być przygotowany przez Społeczną Komisję Kodyfikacyjną projekt zmian w przepisach regulujących procedurę dyscyplinarną sędziów. Został on zaprezentowany po raz pierwszy szerszej publiczności przez Ryszarda Rutkowskiego, sędziego Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie podczas konferencji „(Nie)odpowiedzialność władzy sądowniczej”. Jej organizatorami byli: Katedra Systemów Politycznych Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk oraz Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”.
Definicja przewinienia
Zgodnie z art. 107 prawa o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 52 ze zm.; dalej u.s.p.) sędzia odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe, w tym za oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa i uchybienia godności urzędu. I komisja kodyfikacyjna nie przewiduje w tym zakresie znaczących korekt. Choć, jak przyznał sędzia Rutkowski, znane są jej członkom płynące ze środowiska sędziowskiego postulaty usunięcia podstawy odpowiedzialności w postaci rażącej obrazy przepisów prawa. To bowiem właśnie ta część art. 107 stała się w ostatnim czasie pretekstem do wytaczania sędziom postępowań dyscyplinarnych de facto za ich działalność orzeczniczą.
Przeciwnikiem takiego kroku jest jednak m.in. dr Michał Laskowski, sędzia Sądu Najwyższego. Jak tłumaczył, oceniając tę regulację, należy się oderwać od bieżących wydarzeń. Bez podstawy w postaci rażącej obrazy przepisów prawa nie bylibyśmy w stanie rozliczać sędziów z sądowego bezprawia. Bo jak wówczas doprowadzić do ukarania sędziego, przez którego lenistwo czy niedopatrzenie np. człowiek nie został zwolniony z aresztu? Zdaniem sędziego Laskowskiego przepisu nie należy więc w tym zakresie modyfikować, a jedynie stosować tę podstawę zgodnie ze zdrowym rozsądkiem i interpretować ją w sposób maksymalnie wąski.
Struktura na nowo
W projekcie proponuje się natomiast zdecydowane zmiany struktury sądownictwa dyscyplinarnego. Przede wszystkim – likwidację ID SN. O takiej potrzebie sędziowie, ale nie bez wsparcia ekspertów prawa konstytucyjnego, mówią od samego początku. Obok argumentów natury konstytucyjnej są także te praktyczne.
– Specjalny status ID SN, jej prezesa, który w wielu kwestiach jest niezależny od I prezesa SN, wprowadza do Sądu Najwyższego element dwuwładzy. To może generować konflikty – podkreślał dr hab. Sławomir Patyra, konstytucjonalista z UMCS.
Z kolei sędzia Rutkowski mówił o tym, że brak jest powodów do wyróżniania Izby Dyscyplinarnej na tle innych izb SN, zwłaszcza że ID rozpoznaje o wiele mniej spraw niż pozostałe izby.
– Mamy tutaj do czynienia z istotną dysproporcją – zauważył sędzia Rutkowski.
Kolejnym postulatem jest zniesienie odrębnych sądów dyscyplinarnych działających przy sądach apelacyjnych – z własnymi sędziami i prezesami.
– Takie rozwiązanie nie daje się racjonalnie uzasadnić potrzebami merytorycznymi, a wydaje się, że wynika wyłącznie z przyjętej koncepcji w ramach myśli politycznej. W szczególności nie uzasadnia odrębności sądów dyscyplinarnych na poziomie apelacji liczba spraw, które są przedmiotem rozpoznania – zauważył sędzia Rutkowski.
Komisja uzyskała dane na temat liczby postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w ostatnich siedmiu latach. Łącznie było ich zaledwie 255. W związku z tym proponuje się powrót do poprzednich rozwiązań, zgodnie z którymi sądami dyscyplinarnymi I instancji były po prostu sądy apelacyjne, a w drugiej instancji SN. Członkowie komisji zastanawiają się jednak, czy nie byłoby dobrym rozwiązaniem, gdyby sędziami dyscyplinarnymi mogli być nie tylko sędziowie apelacyjni, lecz również wszyscy sędziowie danej apelacji – niezależnie od tego, na jakim szczeblu orzekają – po spełnieniu warunku odpowiedniego czasu orzekania, np. 10 lat.
Komisja proponuje również odejście od rozwiązania, zgodnie z którym w składach oceniających zachowania sędziów zasiadają w II instancji ławnicy.
– Zdaniem komisji wprowadzenie ławników do sądów dyscyplinarnych było wyłącznie efektem zapotrzebowania wynikającego z pobudek populistycznych. Natomiast udział nieprofesjonalnego orzecznika w ocenie zachowania sędziego zawodowego, która jest nierzadko związana z oceną stosowania przepisów czy też prawa do wykonywania funkcji orzeczniczej samego sędziego, jest sprzeczne z samą ideą postępowania dyscyplinarnego – tłumaczył Rutkowski.
Według prof. Patyry wprowadzenie ławników doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych zasad trójpodziału władzy oraz niezawisłości sędziowskiej. Wybiera ich bowiem organ władzy ustawodawczej, czyli Senat.
W trzyosobowych, zawodowych składach orzekających komisja proponuje wprowadzenie zasady trzech koszyków. Zgodnie z nią każdy z członków byłby losowany z określonej puli. Przewodniczący byłby losowany zawsze spośród sędziów karnych.
– Jest to związane z tym, że cała procedura postępowania dyscyplinarnego w zamyśle komisji byłaby nadal oparta na kodeksie postępowania karnego – tłumaczył sędzia Rutkowski.
Drugi członek składu byłby losowany spośród sędziów izby lub wydziału odpowiadających pionowi, w którym orzeka obwiniony.
– Propozycja ta ma zapewnić, aby w składzie sądu dyscyplinarnego uczestniczył sędzia znający specyfikę pracy i środowisko, w którym orzeka obwiniony – mówił Rutkowski.
Trzecia osoba byłaby losowana spośród wszystkich sędziów.
– To zapewniałoby maksymalną sprawność postępowania i jednocześnie rzetelną ocenę zasadności obwinienia – przekonywał przedstawiciel pomysłodawców.
Rzecznik do zmiany
W projekcie nie mogło zabraknąć przepisów modyfikujących status i sposób wyboru rzecznika dyscyplinarnego sędziów i jego zastępców. W obowiązującym stanie prawnym o tym, kto będzie wykonywał te funkcje, decyduje samodzielnie minister sprawiedliwości. A działalność tak wybranych obecnych rzeczników wzbudza sporo kontrowersji.
Projektodawcy proponują, aby rzecznika oraz jego dwóch zastępców wybierała Krajowa Rada Sądownictwa (oczywiście pod warunkiem, że jej skład w części sędziowskiej nie będzie wyłaniany przez Sejm). Takie rozwiązanie obowiązywało poprzednio. Nowością ma być jednak większe zaangażowanie samorządu sędziowskiego w ten proces. Miałoby ono polegać na przyznaniu zgromadzeniom ogólnym poszczególnych apelacji kompetencji do wskazywania KRS kandydatów na rzecznika i jego zastępców. Co więcej, to ten organ samorządu sędziowskiego miałby wybierać rzeczników dyscyplinarnych przy sądach apelacyjnych. Co jednak w sytuacji, gdyby żaden z kandydatów nie uzyskał większości głosów? Komisja chce, by rzecz nika wybierał wtedy I prezes SN.
Proponuje się także zmiany w procedurze dyscyplinarnej, które miałyby przeciwdziałać nadużyciom, z jakimi w przekonaniu członków komisji mamy do czynienia w działaniach obecnego rzecznika. Wśród nich miałby się pojawić m.in. przepis, zgodnie z którym rzecznik nie mógłby wszcząć postępowania dyscyplinarnego po upływie roku od powzięcia wiadomości o podejrzeniu popełnienia deliktu dyscyplinarnego.
– Celem tej propozycji jest uniemożliwienie zawieszania postępowania na etapie postępowania wyjaśniającego. Doprowadziłoby to do zablokowania możliwości wywierania ewentualnych prób nacisków na sędziów, którzy byliby przedmiotem zainteresowania rzeczników dyscyplinarnych – tłumaczył sędzia Rutkowski.
Zdaniem komisji nie ma wątpliwości, że rok to wystarczający okres, by przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i podjąć decyzję o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego lub odmowie jego wszczęcia.
Jak karać sędziego
Komisja nie proponuje żadnych zmian, jeżeli chodzi o katalog kar, które mogą być wymierzone sędziemu przez sąd dyscyplinarny. Postuluje się za to wprowadzenie środków karnych.
– W sprawach o wykroczenia drogowe mogłoby to być orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów, oczywiście na takich zasadach, jak te przewidziane w kodeksie wykroczeń – wskazywał sędzia Rutkowski.
Kolejny środek karny wiąże się z propozycją wprowadzenia do postępowania dyscyplinarnego pokrzywdzonego, co miałoby zwiększyć transparentność całego procesu.
– Rzecznik dyscyplinarny miałby obowiązek wskazania danych pokrzywdzonego we wniosku dyscyplinarnym, a dalej sąd miałby obowiązek zawiadomienia go o pierwszym terminie rozprawy – wyjaśniał Rutkowski.
Kolejnym środkiem karnym byłoby więc orzeczenie obowiązku przeproszenia pokrzywdzonego przez sędziego czy też nałożenie obowiązku podania wyroku do publicznej wiadomości w określony sposób z zastrzeżeniem ochrony interesu pokrzywdzonego.
Prawa obwinionych
Kolejną kwestią jest konieczność zapewnienia sędziom odpowiednich gwarancji procesowych w postępowaniach dyscyplinarnych. Obecne rozwiązania stawiają obwinionych przez rzecznika dyscyplinarnego sędziów w dużo gorszej pozycji procesowej niż zwykłego obywatela oskarżonego w postępowaniu karnym. A to osłabia gwarancje mające chronić sędziów przed wywieraniem na nich nacisków. Tymczasem, jak zaznaczał prof. Mirosław Wyrzykowski, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, ustawodawca ma prawo i obowiązek tworzyć takie prawo, które chroni niezawisłość sędziów i niezależność sądów.
– Jest związany bezwzględnym zakazem osłabiania tych konstytucyjnych zasad, a złamanie tego zakazu jest konstytucyjnym czynem niedozwolonym – podkreślał prof. Wyrzykowski.
Dlatego też komisja proponuje wprowadzenie rozwiązań, które wzmocnią uprawnienia sędziów w postępowaniu dyscyplinarnym. Wśród nich jest przede wszystkim zapisanie w ustawie wprost, że już na etapie postępowania wyjaśniającego sędzia może ustanowić pełnomocnika.
– Kwestia ta była przedmiotem sporu między osobami wykonującymi funkcje rzeczników dyscyplinarnych a sędziami wzywanymi na przesłuchania – zauważa sędzia Rutkowski.
Komisja zwróciła również uwagę na to, jak wiele problemów interpretacyjnych nastręcza obecna konstrukcja postępowania wyjaśniającego.
– Obecna ustawa stosowana przez rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępców prowadzi do nadmiernego rozciągania ich kompetencji poprzez szerokie prowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym i wzywania sędziów na przesłuchania w charakterze świadków, chociaż to ich rzeczywiste lub domniemane przewinienia mają stanowić przedmiot późniejszego postępowania – mówił Rutkowski.
Tymczasem, jak zauważył, postępowanie dyscyplinarne jest elementem szeroko rozumianego prawa represyjnego i nie powinno być w związku z tym możliwości żadnych rozszerzających wykładni, a interpretacje przepisów powinny być ścisłe, zgodne z zakresem ich działania przewidzianym przez ustawodawcę.
– Z tych też względów przewiduje się dookreślenie, że w toku postępowania wyjaśniającego rzecznik prowadzi wyłącznie dowody z dokumentów, a jedynym dowodem osobowym mogłoby być oświadczenie sędziego, przy czym od jego woli zależałoby, czy chce je złożyć w formie pisemnej czy ustnej, a rzecznik miałby obowiązek sędziego w tym zakresie wysłuchać. Sędzia mógłby oczywiście z tego prawa nie skorzystać i w ogóle nie odnosić się do prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie składając ani oświadczenia ustnego, ani pisemnego – tłumaczył przedstawiciel komisji.
Kolejną propozycją jest usunięcie przepisów dopuszczających prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nawet pod nieobecność obwinionego.
Jakie są szanse na wprowadzenie w życie choć części rozwiązań zaproponowanych przez komisję? Na razie nikłe. Świadczyć o tym mogą chociażby słowa prezydenckiego ministra Pawła Muchy, który uważa, że wraz z wprowadzeniem nowej Izby Dyscyplinarnej SN zniknęła fasadowość czy też fikcyjność odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.
Sytuację może zmienić wyrok TSUE, a także wybory prezydenckie wiosną przyszłego roku. Poza tym do prac legislacyjnych proponowane przez komisję rozwiązania wprowadzić może Senat.
Społeczna Komisja Kodyfikacyjna została powołana uchwałą I Kongresu Prawników Polskich w maju 2017 r. Jej zadaniem jest opracowanie i przekazanie podmiotom posiadającym inicjatywę ustawodawczą konkretnych ustaw lub nowelizacji w sprawach szczególnie ważnych za względu na zachowanie w naszym kraju zasad praworządności. W jej skład weszli przedstawiciele różnych zawodów prawniczych, a na jej czele stanął prof. dr hab. Wojciech Popiołek, radca prawny, kierownik Katedry Prawa Cywilnego i Prawa Prywatnego Międzynarodowego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego.
