Zdaniem TSUE do objęcia zabezpieczeniem społecznym nie wystarczy samo niepodleganie mu w państwie wykonywania pracy. Przyjęcie przeciwnej zasady mogłoby naruszać równowagę finansowania świadczeń.
19 września 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie Sociale Verzekeringsbank (holenderska instytucja ubezpieczeniowa; dalej: SVB) przeciwko F. van den Bergowi, H.D. Giesenowi oraz C.E. Franzen (połączone sprawy C 95/18 i C 96/18). W sprawach tych holenderski Sąd Najwyższy zwrócił się z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego w sprawie wykładni art. 45 i 48 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 13 i 17 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Rozporządzenie to co prawda nie posiada aktualnie mocy obowiązującej, bo zostało zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale z uwagi na przepisy przejściowe ma jeszcze zastosowanie do wielu obecnie rozpatrywanych spraw.
Praca za granicą
Sprawy, które wzbudziły wątpliwości holenderskiego sądu, były wcześniej rozpatrywane przez holenderską instytucję i dotyczyły zabezpieczenia społecznego. Pierwsza z nich dotyczyła dodatku partnerskiego. Małżonka wnioskodawcy H.D. Griesena pracowała w Niemczech najpierw w 1970 r., a następnie od 1988 r. do 1993 r. jako osoba zatrudniona w niewielkim wymiarze czasu pracy. W tym czasie nie była ubezpieczona w swoim macierzystym kraju (Holandii). Kobieta złożyła w 2006 r. wniosek o emeryturę oraz o przysługujący w tym kraju dodatek partnerski. SVB dodatek przyznało, ale obniżyło go o 16 proc., bo pani Griesen w okresie, w którym pracowała w Niemczech, nie była ubezpieczona w ramach holenderskiego systemu zabezpieczenia społecznego.
Kolejny wnioskodawca, F. van den Berg, wykonywał w Niemczech działalność zarobkową przez kilka miesięcy w 1972 r. oraz od 1990 r. do 1994 r. Ze względu na zbyt niskie dochody nie podlegał w Niemczech obowiązkowi opłacania składek, ale nie podlegał też ubezpieczeniom w Holandii. W 2008 r. złożył wniosek o przyznanie emerytury, którą SVB przyznało, ale obniżyło ją o 14 proc. z tego powodu, że mężczyzna przez kilka lat nie podlegał krajowym ubezpieczeniom.
Trzecia ze spraw dotyczyła zasiłku rodzinnego. C.E. Franzen pobierała w Holandii zasiłek rodzinny na swoją córkę, urodzoną w 1995 r., którą wychowywała samotnie. W listopadzie 2002 r. powiadomiła SVB, że od 1 stycznia 2001 r. wykonuje działalność zarobkową w Niemczech jako fryzjerka w wymiarze 20 godzin tygodniowo. Ze względu na niskie dochody, jakie osiągała z tego tytułu, podlegała ona w Niemczech wyłącznie obowiązkowemu ubezpieczeniu wypadkowemu (Unfallversicherung), nie mając jednocześnie prawa do świadczeń z tytułu pozostałych elementów niemieckiego systemu zabezpieczenia społecznego. Decyzją z 25 lutego 2003 r. SVB cofnęło kobiecie uprawnienie do zasiłku rodzinnego ze skutkiem od 1 października 2002 r. Stwierdziło, że pani Franzen nie jest ubezpieczona ani na gruncie prawa Unii, ani na gruncie prawa holenderskiego. W toku zażaleń i skarg SVB wydało nową decyzję, w której stwierdziło, że wnioski o zasiłek rodzinny zostały oddalone ze względu na to, iż zgodnie z art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 C.E. Franzen podlegała wyłącznie ustawodawstwu niemieckiemu, co przekreślało możliwość objęcia jej holenderskim systemem ubezpieczeń społecznych.
Wyjątek od zasady?
Holenderski sąd apelacyjny wywiódł z tego, że w przypadkach F. van den Berga, H.D. Giesena i C.E. Franzen można uznać istnienie wyjątku od zasady zastosowania ustawodawstwa tylko jednego państwa członkowskiego w dziedzinie zabezpieczenia społecznego wynikającej z art. 13 rozporządzenia nr 1408/71. Z takim stanowiskiem nie zgodziło się SVB i odwołało się do Sądu Najwyższego. Ten zaś stwierdził, że nie może bez powzięcia poważnych wątpliwości rozstrzygnąć kwestii, czy prawo Unii nie tylko umożliwia, lecz przede wszystkim nakazuje, w okolicznościach takich jak rozpatrywane, odstąpienie od stosowania prawa krajowego stanowiącego, że osoba zamieszkała w Holandii jest wyłączona z ubezpieczeń społecznych tego państwa, jeśli pracuje w innym państwie.
Sąd odsyłający zwrócił się więc do TSUE z pytaniem, czy art. 45 (zasada swobody przepływu pracowników) i art. 48 (konieczność zapewnienia możliwości m.in. zaliczania okresów ubezpieczenia w różnych krajach) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że – w przypadkach tego rodzaju, jak rozpatrywane – postanowienia te stoją na przeszkodzie przepisom krajowym. Wynika z nich bowiem, że osoba zamieszkała w Holandii nie jest ubezpieczona w ramach zabezpieczenia społecznego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, jeżeli pracuje w innym państwie członkowskim i zgodnie z art. 13 rozporządzenia 1408/71 podlega ustawodawstwu z zakresu zabezpieczenia społecznego państwa zatrudnienia (taka sama zasada obowiązuje na gruncie przepisów polskich). Rozpatrywane przypadki charakteryzują się tym, że na podstawie przepisów kraju, w którym te osoby były zatrudnione (Niemcy), nie są uprawnione do świadczeń ze względu na ograniczony wymiar pracy wykonywanej przez nie w tym państwie.
Przepisy unijne rozstrzygające
Trybunał podkreślił, że kompletność systemu norm kolizyjnych zawartych w przepisach o koordynacji zabezpieczenia społecznego skutkuje co do zasady pozbawieniem ustawodawcy każdego państwa członkowskiego uprawnienia do określania według swojego uznania zakresu i przesłanek stosowania swojego ustawodawstwa. Artykuł 13 rozporządzenia nr 1408/71, poświęcony ogólnym regułom ustalenia właściwego ustawodawstwa, stanowi, że osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustwodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. To zaś wyklucza (z zastrzeżeniem kilku wyjątków) możliwość łącznego stosowania przepisów ubezpieczeniowych różnych państw w tym samym okresie. Dalej precyzuje, że pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje w innym.
Trybunał uznał, że zasada zastosowania ustawodawstwa tylko jednego kraju nie może pozbawić państwa, w którym dana osoba zamieszkuje i ubiega się o świadczenie, możliwości przyznania – pod określonymi warunkami – świadczeń rodzinnych lub emerytury zgodnie z jego własnym prawem krajowym. Jego zdaniem uznanie, że art. 48 TFUE nakładałby na państwo, w którym dana osoba zamieszkuje, lecz nie podlega ubezpieczeniu – bo właściwe jest dla niej ustawodawstwo innego kraju (w którym pracuje), obowiązek przyznania mu ubezpieczenia społecznego, podważyłoby zaś system koordynacji ustawodawstw. Taka wykładnia skutkowałaby bowiem ryzykiem naruszenia równowagi ustanowionej na mocy TFUE. Mogłoby to naruszyć równowagę systemu finansowania zabezpieczenia społecznego państwa członkowskiego, które proponuje najkorzystniejsze ubezpieczenie. Trybunał uznał więc, że art. 45 i 48 TFUE nie stoją na przeszkodzie takiemu ukształtowaniu przepisów krajowych, na mocy których pracownik zamieszkujący na terytorium jednego państwa, lecz pracujący na terytorium innego i podlegający tamtejszemu ustawodawstwu nie podlega ubezpieczeniu w swoim macierzystym kraju, mimo że w kraju zatrudnienia nie przyznano mu żadnego prawa do emerytury lub zasiłku rodzinnego.
Ważne przepisy ©℗
Rozporządzenie nr 1408/71
Art. 13 [Zasady ogólne]
1. Z zastrzeżeniem art. 14c i 14f osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo określa się zgodnie z przepisami niniejszego tytułu.
2. Z zastrzeżeniem przepisów art. 14–17:
a) pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego Państwa Członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego Państwa Członkowskiego; (…)
Art. 16 [Wyjątki od przepisów]
Dwa lub więcej Państw Członkowskich, właściwe władze tych Państw lub organy wyznaczone przez te władze mogą przewidzieć, za wspólnym porozumieniem, w interesie niektórych osób lub niektórych grup osób, wyjątki od przepisów art. 13–16.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Art. 45 [Swoboda przepływu pracowników]
1. Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Unii.
2. Swoboda ta obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami Państw Członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.
3. Z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, swoboda ta obejmuje prawo:
a) ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy,
b) swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium Państw Członkowskich,
c) przebywania w jednym z Państw Członkowskich w celu podjęcia tam pracy, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi dotyczącymi zatrudniania pracowników tego Państwa,
d) pozostawania na terytorium Państwa Członkowskiego po ustaniu zatrudnienia, na warunkach ustalonych przez Komisję w rozporządzeniach.
4. Postanowienia niniejszego artykułu nie mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej.
Art. 48 [Niezbędne środki w zakresie zabezpieczenia społecznego]
Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują w dziedzinie zabezpieczenia społecznego środki niezbędne do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników; w tym celu Rada ustanawia system umożliwiający migrującym pracownikom najemnym i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek oraz uprawnionym osobom od nich zależnym:
a) zaliczenie wszystkich okresów uwzględnianych w prawie poszczególnych państw, w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń oraz naliczenia wysokości świadczeń,
b) wypłatę świadczeń osobom mającym miejsce zamieszkania na terytoriach Państw Członkowskich. (…)
