Wolność zrzeszania nie ma charakteru absolutnego. Mamy prawo wiedzieć, kto i na jakich zasadach wpływa na działanie państwa. A taki jest przecież cel partii politycznych.
Działania Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska na rzecz jawności działania partii politycznych trwają już od pięciu lat. O tym, jak to wygląda w praktyce, pisaliśmy już w „Prawniku” („Zaglądanie do partyjnych portfeli”, DGP nr 65/2019). Uważamy, że zwiększenie jawności partii politycznych to obszar, w którym udało nam się odnieść spory sukces. Pojawiają się praktyki, o których wcześniej nie śniło się nikomu w Polsce – publikowanie informacji o wydatkach, pełne informacje o finansach, szybkie odpowiedzi na wnioski.
Jawność bez entuzjazmu
Jedną z pierwszych dobrych praktyk było publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej dokumentów finansowych partii Nowoczesna. Niestety obecnie BIP partii nie działa i nie wiadomo nam nic o tym, by partia wprowadziła publikowanie informacji finansowych do swojego standardowego sposobu prezentowania się wyborcom. Kolejne dobre – naszym zdaniem – rozwiązania pojawiły się ostatnio. Partia Zieloni udostępniła nam wyciągi z nazwiskami wpłacających członków, a Razem z nazwiskami opłacanych pracowników. Otrzymawszy te dane, opublikowaliśmy je w internecie (http://bit.ly/2lHZsDu i http://bit.ly/2kCUKXu). Odzew obserwatorek i obserwatorów kazał nam się zastanowić nad stosunkiem społeczeństwa do jawności.
Pierwsze reakcje były pozytywne. Jawność wyciągu bankowego powoduje, że zarówno my, jak i inni obserwujący, dowiadujemy się o partii więcej, niż pytaliśmy. W przypadku Razem okazało się na przykład, że związki zawodowe w partii wywalczyły podwyżki oraz że członkowie i członkinie jeżdżą transportem publicznym. Obie kwestie wzmacniają wizerunek partii jako formacji, której program i sposób postępowania są spójne. W przypadku partii Zielonych z kolei mogliśmy zobaczyć, że członkinie i członkowie są aktywni i płacą składki. To zaś wzmocniło wizerunek partii jako organizacji opartej na aktywności społecznej.
Negatywne reakcje np. na portalach społecznościowych pokazały nam jednak, jak niska jest świadomość zarówno rygorów, jakim podlega partia polityczna, jak i tego, do czego owe rygory służą, i jak bardzo w Polsce nie ufa się gwarancjom prawnym. Pojawiały się interpretacje, czym jest, a czym nie jest informacja publiczna. Zaskakiwało, że informacja o tym, że ktoś należy do partii lub dla niej pracuje, może być jawna. Wyrażano przekonanie, że jawność szkodzi tym, których dotyczy. Zmartwiła nas zwłaszcza ta ostatnia kwestia. Wyrażano przekonanie, że ściągalność składek w partii Zielonych spadnie, a pracownicy partii Razem nie znajdą pracy gdzie indziej.
Prawo do prywatności
Prawo dotyczące jawności partii politycznych jest jednoznaczne. W art. 11 ust. 2 Konstytucji RP zapisana została wprost jawność finansowania partii politycznych, a w połączeniu z artykułem 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić o jawności całej ich działalności („Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są […] partie polityczne”).
Lata życia w systemie, w którym obawiano się inwigilacji, niskie zaufanie społeczne oraz konsekwentne, głośne i często niekompetentne wdrażanie zasad ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO) powodują, że prywatność jest bardzo szeroko rozumiana. Powszechną reakcją na pytanie o wynagrodzenie za zatrudnienie jest przekonanie, że jest ono objęte tajemnicą i należy do bardzo wrażliwej sfery prywatnej.
Z argumentem o prywatności wynagrodzeń stosunkowo łatwo jest się jednak rozprawić na gruncie prawnym. W wielu przypadkach odmowy udostępnienia informacji o wynagrodzeniu następuje odwołanie do uchwały Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93), jednakże należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.
Sąd Najwyższy nie przesądził w tej uchwale o bezwzględnej tajności informacji o wynagrodzeniach, a jedynie o tym, że może mieć ona miejsce, jak również o tym, że wynagrodzenie może być ujawniane. „Pojęcie naruszenia określonego dobra osobistego jest również pojęciem dynamicznym w czasie i dotyczącym konkretnych środowisk, a w wypadku analizowanego zagadnienia – konkretnych zakładów pracy. Inaczej należy oceniać sytuację udzielania informacji o wynagrodzeniu za pracę konkretnego pracownika w dużym, uspołecznionym zakładzie pracy, w którym od wielu lat ukształtowana jest praktyka wypłacania wynagrodzeń na podstawie powszechnie dostępnych list płac, aprobowana przez pracowników, inaczej zaś sytuację w nowo utworzonym zakładzie prywatnym, w którym od samego początku ukształtowano zasadę nieujawniania wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, zwłaszcza gdy znalazła ona wyraz w regulacjach zakładowych lub umowach o pracę. Pracownik ma «prawo do milczenia» w zakresie jego stosunku pracy dotyczącego wysokości wynagrodzenia. Nie zawsze będzie to jednak oznaczało zakaz ujawniania tego wynagrodzenia przez drugą stronę stosunku obligacyjnego, tj. pracodawcę, ze względu na zakaz naruszenia dóbr osobistych pracownika. Będzie tak tylko wówczas, gdy taką informację będzie można zaliczyć do «sfery prywatności» pracownika. Możliwe to będzie dopiero po przeanalizowaniu całokształtu wyżej wymienionych stosunków społecznych i gospodarczych, zwyczajów i zasad współżycia. W szczególności będzie tak wtedy, gdy pracownik w sposób wyraźny, z przyczyn uzasadnionych, sprzeciwi się ujawnianiu osobom trzecim wysokości jego wynagrodzenia za prace lub w sytuacji, gdy informacja taka wkraczałaby w «sferę intymności» pracownika. Z tym ostatnim wypadkiem mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby informacja o wysokości wynagrodzenia pracownika dotykała jego życia prywatnego, np. ujawniała dokonanie potrąceń należności alimentacyjnych” – czytamy w uchwale.
Druga kwestia dotyczy daty podjęcia powyższej uchwały przez Sąd Najwyższy. W tym czasie nie obowiązywała ani konstytucja z 1997 r., ani ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też warto zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które znalazło wyraz w wyroku z 7 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 2170/14): „Jako nieuprawnione należy ocenić odwołanie się przez organ w swojej argumentacji do uchwały Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93 i przepisów Kodeksu pracy (art. 111). Uchwała ta została wydana w innym stanie prawnym niż aktualnie obowiązujący, a nadto z uchwały tej płynie wniosek, że nawet w obowiązującym na datę jej wydania stanie prawnym możliwym było udostępnienie takich informacji, jakich dotyczy przedmiotowa sprawa bez naruszenia dóbr osobistych”.
Partia i światopogląd
Za element prywatności uważany jest też światopogląd, a przynależność do określonej partii politycznej ma być jego deklaracją. Jest to jednak raczej uznaniowe, bardziej praktyczne niż prawne pojmowanie światopoglądu. Racjonalne i zgodne z konstytucją jest postanowienia Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt III SW 17/16): „Zasadzie jawności finansowania partii politycznych został przyznany charakter konstytucyjny (art. 11 ust. 2 Konstytucji RP). Zasada ta została wyrażona w rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym «Rzeczpospolita», wraz z wynikającą z art. 11 ust. 1 zasadą pluralizmu politycznego. Znaczenie jawności finansowania partii politycznych podkreślał wielokrotnie w swym orzecznictwie zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy (por. wyroki Trybunału z: 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43, 13 lipca 2004 r., sygn. P 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 64, 14 grudnia 2004 r., sygn. K 25/03, postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 1 października 2003 r., sygn. akt III SW 152/03, OSNP nr 10/2004, poz. 181). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, zasada jawności finansowania partii politycznych stanowi istotne narzędzie społecznej kontroli funkcjonowania partii politycznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie k.p. 6/09, OTK-A 2010/1/3, M.P.2010/4/46). (…) Oznaczenie darowizn w taki sposób stanowi realizację zasady jawności źródeł finansowania partii politycznych, sformułowanej w art. 23a ustawy o partiach politycznych i będącej powtórzeniem zasady jawności finansowania partii politycznych sformułowanej w art. 11 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nieudokumentowanie przez partię, że wpłaty dokonywane na jej rzecz pochodzą od obywateli polskich mających stałe miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 25 ust. 1 ustawy o partiach politycznych) uniemożliwiło Państwowej Komisji Wyborczej stwierdzenie, że partia pozyskała w okresie sprawozdawczym środki finansowe ze źródeł dozwolonych”.
Cel działania
Warto też zwrócić uwagę na podstawowy element działania partii politycznych, na który zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 24 kwietnia 1996 r. (W. 14/95). „W definicjach formułowanych w nauce, a opartych czy to na obserwacji praktyki funkcjonowania partii politycznych, czy też wprost na regulacjach zawartych w prawie do elementów konstytutywnych pojęcia partii i w efekcie wyróżniających partie spośród innych organizacji zalicza się na ogół posiadanie statutu lub określonego programu, strukturę wewnętrzną, a także zamierzony cel działania sprowadzający się do zdobycia władzy bądź uzyskania wpływu na władzę (por. np. M. Chmaj, W. Sokół, M. Żmigrodzki, Teoria partii politycznych, Lublin 1995, s. 11–20). W różnych definicjach kładzie się różny akcent na powyższe elementy, czyniąc niekiedy z jednego z nich kwestie wiodącą dla określenia pojęcia partii. Dotyczy to przede wszystkim celu jej działania, jako elementu wyróżniającego spośród innych organizacji społecznych, w mniejszym zaś stopniu jej programu, którego ocena może być zasadniczo podstawą dla pewnej typologii partii” – napisano.
Partie polityczne albo sprawują władzę, albo zamierzają do przejęcia władzy i wprowadzenia w życie swoich postulatów. Jest to kwestia oczywista, ale na tle dylematów dotyczących jawności pomijana. Dobrowolne zrzeszenie osób (art. 11 w zw. z art. 58 Konstytucji RP) mogące wpływać na proces legislacyjny musi w naszej opinii działać transparentnie. Jednym z najdalej idących dążeń w takim przypadku powinna być pełna jawność wpływów i wydatków partii politycznych.
Oczywiście jawność działania partii politycznej ma charakter ograniczający (np. członkostwo w partii, ponieważ wiąże się z ujawnieniem sympatii politycznych). Jednakże wolność zrzeszania nie ma charakteru absolutnego, a jawność działania partii politycznej to jeden z filarów demokratycznego państwa prawa – wiedzy o tym, kto, na jakich zasadach wpływa na jego działanie.
Wnioski z rozważań
Burze wywołane przez publikacje danych z wyciągów bankowych partii politycznych (patrz: (http://bit.ly/2k9WMy2 i http://bit.ly/2lMFrLU) nawiązywały do relacji jawności i prawa do prywatności. Czytając argumenty adwersarzy w otwartej dyskusji i osób zgłaszających się do nas prywatnie, zaczęliśmy sobie zadawać pytania o przyszłe konsekwencje dla jawności takich reakcji ludzi. Postanowiliśmy zatem przyjrzeć się sprawie dokładniej.
Wiemy już, że w partiach mogą pracować osoby, które są zaskoczone faktem ujawnienia ich nazwisk i postrzegają swoje zaangażowanie jako zwykłą, niepolityczną pracę. Obawiają się one ostracyzmu w swoich środowiskach, nieprzyjęcia do innej pracy ze względu na poglądy, ujawnienia sąsiadom, ile zarabiają, braku szacunku, bo zarabiają za mało, a czasem nawet obawiają się o swoje bezpieczeństwo fizyczne. Widzimy też istotną różnicę w praktycznej roli jawności w przypadku partii mającej dostęp do stanowisk, dysponującej możliwością budowania więzów lojalności za pomocą pieniędzy publicznych czy rozdawnictwa stanowisk, czy chociażby dysponowania pieniędzmi z subwencji, a taką, która – aktualnie – nie ma władzy ani subwencji.
Dla nas ważniejsze jest jednak pytanie, czy publikowanie informacji o składkach i wynagrodzeniach jest uzasadnione z punktu widzenia celu, do jakiego dąży partia polityczna. Czy ewentualne – subiektywne – poczucie zagrożenia i ewentualność nieznalezienia pracy z powodu poglądów może być przesłanką ograniczającą jawność współpracy konkretnej osoby z partią polityczną? Czy wystarczyłoby, gdyby wiedzę o wpłatach na rzecz partii posiadała Państwowa Komisja Wyborcza? Czy partie różnią się między sobą w zakresie celów?
Wydaje się, że najgorszym sposobem dążenia do naprawy jest abdykacja. W demokratycznym państwie, w obawie o bezpieczeństwo, należy się przecież domagać właściwego funkcjonowania policji, a nie skazywać się na konspirację charakterystyczną dla społeczeństw niedemokratycznych. Podobnie jest z przepisami antydyskryminacyjnymi. Czy ukrywanie swoich poglądów jest sposobem na to by, nie być dyskryminowanym? Czy partia może poważnie uznać, że się zgadza z taką interpretacją rzeczywistości? Czy Państwowa Komisja Wyborcza jest w stanie realnie sprawdzić każdy szczegół sprawozdania finansowego i załączników, czy też musi ufać, że otrzymane dane są prawdziwe? Co stanowi najlepszą podstawę prawidłowej realizacji prawa? Wydaje nam się, że jawność. Co więcej, czy Państwowa Komisja Wyborcza jest w stanie sprawdzić wszystko, co dzieje się wokół partii politycznych – kto płaci darowizny i składki, w jakiej wysokości, kogo zatrudnia się w partii? Czy w ogóle PKW ma mandat, by to oceniać? Przecież to jest rola obywateli i mediów.
O ile w wypadku młodych partii, niesprawujących jeszcze władzy, zagrożenia są teoretyczne, o tyle w przypadku partii władzy są realne i ich sprawozdania są ważnym źródłem wiedzy dla dziennikarzy i zainteresowanych obywateli. Trudno sobie jednak wyobrazić, by partie polityczne musiały ujawniać informacje zależnie od tego, jaki jest ich udział we władzy.
Co zatem mają zrobić ludzie obawiający się ingerencji w prywatność? Jedyny sposób to rezygnacja z zaangażowania w działania partii politycznej. Jeżeli nie wiąże się ono z chęcią zmiany na lepsze, nie będzie to wielka strata. Jeśli jednak ma ono wartość – trzeba rozważyć wszystkie za i przeciw zaangażowaniu. Aby to było możliwe, partie powinny zadbać o informowanie zarówno członków, jak i kontrahentów, jakie konsekwencje wiążą się z uczestniczeniem w polityce – nawet w charakterze niezaangażowanego politycznie współpracownika.
Największym wrogiem jawności obok ukrytych interesów i kultury tajemnicy w Polsce wydaje się niewiedza. Ludzie nie widzą różnicy między organizacją społeczną a partią polityczną. Nie wiedzą, że zaangażowanie w politykę to wejście do sfery publicznej, gdzie nie są tak samo chronieni jak w domu czy w rodzinie. Nie rozumieją, że ich dane – gdy zaangażują się w partię polityczną – są dostępne dla opinii publicznej. Informację może otrzymać każdy – po złożeniu sprawozdania przez partię do Państwowej Komisji Wyborczej, która je publikuje (http://bit.ly/2m8QDmr). Wprawdzie w internecie sprawozdania są dostępne bez części załączników, ale jeśli ktoś uda się do Krajowego Biura Wyborczego, by zapoznać się ze sprawozdaniem, otrzyma te same dane, które udostępniły nam partie. Listy ze składkami zawierają tylko imię i nazwisko oraz miejscowość, z której pochodzi wpłacająca osoba. Można je bez problemu otrzymać na wniosek o informację. Historie rachunków bankowych wymagałyby sporo pracy pracowników KBW przy anonimizacji, jednak otrzymanie i takiej informacji, np. z nazwiskami i wynagrodzeniami personelu, byłoby możliwe.
Wiedza obywatelska potrzebna jest zatem nie tylko po to, by uczestniczyć w sferze publicznej, ale też by uczestniczyć w niej świadomie.