„Jeżeli przyjmujemy, że ryzyko wynikające ze złożoności współczesnych społeczeństw, ich otwartości, szybkości komunikacji wymusza wyższą jakość i elastyczność instytucji publicznych, zobaczymy, że jako kraj znajdujemy się w trudnym położeniu” (Rafał Matyja, Wyjście awaryjne).
Niniejszy tekst ukaże się w dniu 30-lecia polskiej wolności – 4 czerwca. Nasza organizacja, wspólnie z prawie 200 innymi, w słynnej Sali BHP w Stoczni Gdańskiej będzie sławić wielkie osiągnięcia ostatnich trzech dekad. Połowa tego czasu to też nasza historia.
Skoro w obywatelach będziemy budować słuszne poczucie dumy z wielkiej zmiany, jakiej doświadczyła Polska, to tutaj pozwolimy sobie na pokazanie przykładu tego, co Polska zepsuła. Zaczyna się od kilku trudnych dla demokracji wyroków sądowych, a kończy na rozpasaniu władzy. A wszystko dzięki analogowemu interpretowaniu świata w epoce cyfrowej. A może niezrozumiałej ochronie polityków przed społeczeństwem?

Stracona szansa

Sześć lat temu, w 2013 roku, do Naczelnego Sądu Administracyjnego trafiła skarga Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska związana ze sprawą obywatela, który chciał doprowadzić do szybszej i bardziej otwartej komunikacji władzy ze społeczeństwem i do zwiększenia wiedzy o tym, co robią ministrowie. W tym celu złożył wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej kalendarza ministra rozwoju regionalnego z jednego miesiąca. NSA wydał wyrok, z którym trudno było nam się zgodzić. W pewnym sensie odmawiający obywatelom dostępu do wiedzy o działalności ministrów.
„W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, terminarz (kalendarz) spotkań nie jest in se informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122), rozumiana jest ona «jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej». W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tę definicję wpisuje się analizowany terminarz, albowiem stanowi on przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cyt. wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP” (wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13).
Wyrok ten dobrze współgrał z bezradnością władzy, która wszak stworzyła specjalny resort ds. spraw cyfryzacji, ale z kalendarzem sobie nie radziła. Maciej Berek, ówczesny wiceprzewodniczący Zespołu ds. Programowania Prac Rządu, w wywiadzie z Ewą Ivanovą dla „Dziennika Gazety Prawnej” ze stycznia 2014 r., ten polski brak gotowości do współczesnych wyzwań zobrazował w dwóch zdaniach: „Część ministrów prowadzi oddzielnie kalendarz spotkań prywatnych i spotkań związanych z funkcją publiczną. Ale są osoby, które z praktycznych powodów mają to w jednym kalendarzu. I co wtedy?”.
Sprawa musiała być rzeczywiście skomplikowana. W wiadomości elektronicznej z 15 lipca 2014 r. kancelaria premiera Donalda Tuska poinformowała: „Szanowni Państwo, w odpowiedzi na wniosek z 1 lipca 2014 r. uprzejmie informuję, że Prezes Rady Ministrów nie prowadzi kalendarza spotkań. Kalendarz elektroniczny, wykorzystywany w bezpośrednim sekretariacie PRM na potrzeby roboczego planowania i organizacji pracy gabinetu oraz sekretariatu, a także planowania i organizacji spotkań, ma charakter pomocniczy i doraźny. Ze względu na dynamikę agendy spotkań PRM liczne spotkania organizowane ad hoc przeważnie nie są odnotowywane. Jednocześnie wiele planowanych spotkań wpisywanych do kalendarza nie dochodzi do skutku ze względu m.in. na częste zmiany harmonogramu zajęć. Nie jest on zatem kalendarzem spotkań i nie zawiera zapisów umożliwiających odtworzenie dnia pracy PRM. Z powyższych powodów nie jest również możliwe odtworzenie informacji dotyczących spotkań PRM w okresie 1 stycznia – 30 czerwca 2014 r.”.
Trudno nie mieć złego zdania o przygotowaniu polskiej administracji na wyzwania współczesności, jeśli już pół roku później na Twitterze Donalda Tuska, gdy został Przewodniczącym Rady Europejskiej, przeczytaliśmy: „MÓJ KALENDARZ NA TEN TYDZIEŃ ZAWIERA TAKŻE MARSZ Z OKAZJI ROCZNICY REWOLUCJI GODNOŚCI. Jeśli chcielibyście częściej popatrzeć, to sprawdzajcie tutaj”. I link do kalendarza, w którym znajdują się informacje o planowanych na dany tydzień spotkaniach.
Z drugiej strony wciąż nie możemy zrozumieć, na czym właściwie polegał problem. Minister Elżbieta Bieńkowska, o której kalendarz pytał obywatel w pierwszej sprawie sądowej, twierdziła: „Mój kalendarz jest jawny, ale nie wszystko, co w nim zapisuję, jest dostępne dla każdego polskiego obywatela” (wypowiedź za Informacyjną Agencją Radiową). A zatem nie był to problem techniczny. Jednocześnie w Polsce informowała, że można zapytać, jak wygląda jej dzień, ale nie jest możliwe uzyskanie wydruków z jej kalendarza, a w Brukseli, że można obejrzeć w internecie jej kalendarz na każdy nadchodzący tydzień. Czyli tym razem wydruk był możliwy.
Wielka szkoda, że takiego standardu nie udało się wprowadzić za czasów sprawowania urzędu Prezesa Rady Ministrów czy pełnienia funkcji ministra w Polsce. Stracona szansa zemściła się kilka lat później. Już za innego rządu i innej partii u władzy.

Realne straty w pieniądzach?

W maju 2019 r. portal Konkret24.pl opisał swoje próby ustalenia, czy marszałek Sejmu Marek Kuchciński poleciał rządowym samolotem na Podkarpacie w celach prywatnych czy służbowych. Traktowanie kalendarza spotkań ważnych osób w państwie jako rzeczy nie do opanowania przez polską administrację pozwoliło na swobodne korzystanie z przywilejów władzy i pieniędzy podatnika.
„Marszałek Sejmu, jako druga osoba w państwie, wykonuje swoje obowiązki stale. Nie są to wyłącznie zadania realizowane w Sejmie, ale także na terenie całego kraju oraz poza jego granicami. Wyjaśniamy, że liczba spotkań odbywanych przez Marszałka Sejmu przekracza średnio 30 w miesiącu, bez uwzględnienia udziału w delegacjach zagranicznych. Rzecz jasna mowa tu wyłącznie o spotkaniach, których organizatorem jest Kancelaria Sejmu, a z dostępnych powszechnie informacji wynika, że Marszałek Sejmu bierze udział także w innych wydarzeniach. Taka sytuacja miała miejsce także w interesującym Pana przedziale czasowym, w którym Marszałek Sejmu spotykał się m.in. z przedstawicielami władz Województwa Podkarpackiego” – odpowiedziało Centrum Informacyjne Sejmu.
Gdyby sądy pięć lat temu uznały, że kalendarze osób pełniących funkcje publiczne są dostępne dla obywateli, dziś pewnie w wielu szanujących się instytucjach byłyby one widoczne on-line, a podatnik zaoszczędziłby pokaźne sumy. Gdyby taki kalendarz był dostępny w przypadku prezydenta Warszawy, można by zobaczyć, jaki był charakter wizyty w Jaśle na dwa dni przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. Był wyjazd służbowy czy może prywatny? Czy był związany z jakimiś interesami miasta stołecznego Warszawy? Czy może prezydent wziął tego dnia urlop, by prowadzić kampanię?
Dzisiaj kwestia jawności kalendarzy ważnych decydentów to już nie jest niszowy temat. Zaczynamy jednak o kilka lat za późno. W marcu 2019 r. grupa obywateli i organizacji wysłała wniosek do stolic regionów, zachęcając do prowadzenia kalendarzy spotkań z inwestorami. Tylko w dwóch miastach można mówić o podstawie do dalszej dyskusji w tej sprawie – w Gdańsku i w Szczecinie. Tam kalendarze prezydentów są dostępne on-line. Natomiast pozostałe miasta niechętnie odniosły się do propozycji. Na przykład Zielona Góra odpowiedziała, że o „wszystkich strategicznych decyzjach mieszkańcy są informowani na bieżąco”, Toruń, że przecież publikowanie „kalendariów spotkań” nie jest obowiązkowe, Opole i Lublin – że taka publikacja mogłaby zagrozić powodzeniu procesów inwestycyjnych. Z kolei w Gorzowie Wielkopolskim brak usystematyzowanej informacji o spotkaniach. A przecież jednym z ważniejszych tematów ostatniego półrocza było pytanie, dlaczego są inwestorzy, którym władze miast stwarzają trudności, i tacy, którzy wszelkie pozwolenia dostają bez problemu.

Błędne koło

Można by powiedzieć, że w Polsce zachowujemy się tak, jakbyśmy mieli mnóstwo czasu na poprawianie państwa. Dojście do orzecznictwa, z którego wyraźnie wynikałoby, że jednak to, co robią władze, jest „informacją publiczną”, zajęło nam trzy lata. Wprawdzie już w listopadzie 2014 r. WSA w Warszawie uznał, że informacją publiczną jest informacja o odbytych już spotkaniach – „(…) w świetle poczynionych przez Sąd rozważań, zasługiwała na uwzględnienie skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Ministra Finansów spotkań w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2014 r. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej, przy czym nie wykazał, że w ogóle taką informacją nie dysponuje. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Finansów do jego rozpatrzenia” (sygn. akt II SAB/Wa 566/14). Jednak dopiero w lutym 2017 r. NSA przestał różnicować spotkania odbyte i planowane: „Dotyczą one bowiem bezpośrednio funkcjonowania organu administracji i realizowania przez niego zadań publicznych. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że informacje na temat spotkań Prezesa Rady Ministrów, odbywanych w ramach wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, stanowią informację publiczną. Na organie tym, jako podmiocie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co do zasady spoczywa obowiązek informowania o swojej działalności publicznej, z wyjątkiem ustawowo przewidzianych przypadków ograniczenia dostępu do takich informacji” (sygn. akt I OSK 927/15).
I może dałoby się uznać, że zmiana dzieje się powoli, ale jednak się dzieje, gdyby nie powrót do korzeni. 23 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnie stwierdził, że „Kalendarz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz kalendarz spotkań M. M. stanowią przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kalendarz ten nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych” (sygn. akt II SAB/Wa 493/17).
Trudno bardziej dobitnie wskazać obywatelowi, gdzie jest jego miejsce. „Intruz”, „podmiot zewnętrzny”, „obcy w państwie”. Ale zaraz, to czyje jest państwo? Mamy nadzieję, że ten wyrok to wypadek przy pracy. Bo trudno nam sobie wyobrazić, że sędziowie mogą się w ten sposób odnosić do art. 4 Konstytucji RP: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”.

Szybsza droga do wolności

Ostatnio z partnerami z innych krajów pisaliśmy definicję litygacji strategicznej na potrzeby wspólnej pracy. Znalazło się tam zdanie „celem litygacji strategicznej nie jest po prostu wygranie sprawy, ale wzmocnienie sądownictwa, przyczynienie się do powstania historycznych wyroków, sprowokowanie debaty i wpłynięcie na zachowania społeczne”. Sprawy kalendarzy spełniają te cechy. Wydają się jednak jakoś rozczarowujące. Dlaczego marnujemy tyle lat na wyjaśnianie tak prostej kwestii? Ile w tym czasie powstało szkody dla interesu publicznego? Nasza wolność ma dopiero 30 lat, a my po prostu trwonimy czas bez sensu. Współczesność na nas nie poczeka.
I tego właśnie wolnej Polsce życzymy – żebyśmy na dobre państwo pracowali tak, jakby każdy rok był na wagę złota. My – czyli obywatelki i obywatele, sędziowie, dziennikarze i politycy. Polska wolność to nasze wspólne dobro i wymaga dobrej kontroli władzy przez społeczeństwo, a nie nad społeczeństwem.