- Sejm musi się stosować do reguł, które sam na siebie nałożył. Gdy je narusza, to następuje uchwalenie pseudoustawy lub ustawy pozornej - mówi w rozmowie z DGP dr hab. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.
W piątek Senat zatwierdził nowelizację kodeksu karnego. Z uwagi na wątpliwości co do trybu uchwalania ustawy na etapie sejmowym, powszechnie mówi się o tym, że może ona być niezgodna z konstytucją.
Podzielam te wątpliwości. Regulamin Sejmu przewiduje, że do postępowania ustawodawczego z projektami zmian kodeksów stosuje się odmienne, określone w nim procedury. I tak art. 89 ust. 2 regulaminu Sejmu stanowi, że pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu może się odbyć nie wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom druku. Drugie czytanie natomiast może odbyć się nie wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozdania komisji nadzwyczajnej, czym mówi art. 95 ust. 1 regulaminu. Ale w art. 87 ust. 2 regulaminu powiedziano, że marszałek Sejmu, nadając bieg projektowi, rozstrzyga czy jest on projektem ustawy o zmianie kodeksu.
Skoro tak, to marszałek uznał, że nie jest to ustawa kodeksowa, choć zmiany dotyczyły 1/3 kodeksu karnego.
Reklama
Marszałek może taką kompetencję zrealizować wtedy, kiedy jest co do tego wątpliwość. Przykładowo, gdy mamy do czynienia z ustawą, która nie nazywa się „ustawa o zmianie ustawy kodeks karny”, ale materialnie rzecz biorąc ma taki charakter. Bo np. przy okazji zmiany innej ustawy wprowadzane są przepisy modyfikujące zasady ogólne prawa karnego, albo takie przepisy, które w istocie zmieniają kodeks karny, chociaż ustawa nie wskazuje na to w tytule. Natomiast jeżeli już z tytułu wiadomo, że mamy do czynienia z nowelizacją kodeksu karnego, to przecież o żadnych wątpliwościach mowy być nie może. Intencja projektodawcy wobec przedmiotu regulacji, wyrażona w tytule projektowanej ustawy jest jasna. A to przesądza sprawę, skoro w świetle stanowiska doktryny pojęcie kodeksu ma charakter zarówno materialny, jak i formalny.
Wobec tego, marszałek nie może powiedzieć, że „rak jest rybą”. Przekroczył swoje kompetencje i naruszył przepisy regulaminu. A ponieważ Sejm zastosował tryb pozaregulaminowy, który jest z mocy art. 112 konstytucji wykluczony, to nie nastąpiło uchwalenie ustawy. Jednocześnie naruszono art. 120 ustawy zasadniczej, który mówi o tym, że to Sejm uchwala ustawy. Z tego przepisu wynika również, że Sejm musi się przy tym stosować do reguł, które sam na siebie nałożył przy uchwalaniu ustaw. Gdy Sejm te reguły narusza, to nie następuje uchwalenie ustawy, albo następuje uchwalenie pseudoustawy lub ustawy pozornej. Z tym przypadkiem mamy tu do czynienia. Jest to tym bardziej rażące, że mowa o ustawie zawierającej przepisy odnoszące się do ograniczania praw i wolności jednostki. A konstytucja mówi w art. 31, że to można zrobić tylko w ustawie.

Reklama
Nie po raz pierwszy Sejm uchwala ustawy w ekspresowym tempie.
Owszem, wcześniej wielokrotnie działał w nadmiernym pośpiechu. Tym razem jednak granica została przekroczona. Nie mówimy tylko o formalizmach. Proszę zwrócić uwagę, że komisja ustawodawcza przygotowała sprawozdanie liczące 50 stron w ciągu jednego popołudnia. To jest niemożliwe, żeby nastąpiło rozpatrzenie projektu liczącego z uzasadnieniem ponad 100 stron w tak krótkim czasie. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (w sprawie K4/06) szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności. Może być oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektowanie pluralistycznego charakteru parlamentu, tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska. Po drugie, z punktu widzenia związku między szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością ustawy, ponieważ istnieje prawdopodobieństwo, że ustawa pośpiesznie rozpatrzona i uchwalona może zawierać błędy. W przypadku, o którym mowa nie respektowano zatem reguł o zasadniczym znaczeniu dla oceny konstytucyjności stanowionego w ten sposób prawa.
Zważywszy na treść tego, co Sejm uchwalił, widać, że mieliśmy do czynienia z zasadniczym obniżeniem jakości regulacji wskutek pośpiechu. Przy zmianach o tak istotnym znaczeniu czasu zabrakło nawet na sporządzenie opinii przez Biuro Analiz Sejmowych. A kiedy konstytucja mówi o tym, że Sejm uchwala ustawę, to nie oznacza to, że Sejm jest maszynką do głosowania, tylko że proces uchwalania ma być racjonalny. A to jest czasochłonne. Gdyby TK był zdolny do tego rodzaju oceny, to by stwierdził, że ustawa, o której mówimy jest niezgodna z konstytucją ze względu na tryb uchwalenia tej ustawy.
Na argument, że tryb pracy nad ustawą skutkował uchwaleniem bubla, do którego trzeba było wprowadzać liczne poprawki, przedstawiciele rządu i Sejmu odpowiadają, że proces ustawodawczy jest dwuetapowy. A Senat nie bez przyczyny nazywa się izbą refleksji, więc po prostu naprawi to, co Sejm zepsuł.
Senat otrzymuje uchwaloną przez Sejm ustawę, a ona musi odpowiadać najwyższym standardom konstytucyjności. Sejm nie może uchwalać ustawy, która jest zgodna z konstytucją „na niby, na aby, albo byle jak”. Z kolei Senat nie jest Biurem Legislacyjnym, on ma swoje ustrojowe zadania. Nie można kierować się zasadą, że uchwalamy prawo niskiej jakości ponieważ istnieje Senat. Równie dobrze Senat mógłby powiedzieć - możemy uchwalać ustawy niezgodne z konstytucją, bo jest Trybunał Konstytucyjny. To stanowisko nie jest racjonalne, bo istnienie gwarancji kontroli konstytucyjności nie może być motywem uchwalania prawa niezgodnego z konstytucją. Takie państwo byłoby nieracjonalne z założenia.
Nawet jeśli prezydent nie skieruje wniosku do TK, a pozostałe organy mające kompetencje występowania do trybunału nie skorzystają z tego prawa z powodu wątpliwości co do legalności jego funkcjonowania, to w każdej sprawie karnej sąd stosujący jeden z licznych znowelizowanych przepisów będzie mógł zadać pytanie prawne do TK.
Tego rodzaju ryzyko istnieje. Z tego względu mamy do czynienia z usilnie prowadzonymi staraniami o podporządkowanie sądów ministrowi sprawiedliwości, tak by sądy nie zadawały pytań niewłaściwych. Oczywiście można liczyć się ze skargami indywidualnymi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i kosztami odszkodowań dla osób, które zostaną pozbawione wolności na podstawie przepisów niezgodnych z konstytucją.
Czy jeśli jeden z sądów karnych zada pytania TK o konstytucyjność kodeksu ze względu na tryb, to czy nie będzie to podstawa do zawieszania innych postępowań karnych?
Taki scenariusz jest prawdopodobny. Psucie prawa karnego jest wpisane w szerszy kontekst unicestwiania niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Nie da się tego pierwszego bez drugiego skutecznie przeprowadzić. A w tle mamy jeszcze kwestię samej koncepcji państwa i jego stosunku do obywateli. Póki co konstytucja istnieje, ale jak widać, bardzo przeszkadza w tego rodzaju pośpiechu ustawodawcy oraz przy wprowadzaniu zmian wykraczających poza deklarowany cel. Najgorsze w tej sytuacji jest to, że ewentualne skierowanie sprawy do TK może skutkować tym, że Trybunał uzna, że… wszystko jest w porządku.