We wnioskach w sprawie KRS mieliśmy do czynienia z nadużyciem prawa procesowego w zakresie legitymacji czynnej. Wyrok w ogóle nie powinien więc zapaść.
Trybunał Konstytucyjny w swych wyrokach stał się tak przewidywalny jak pogoda w Grecji. Choć nie jest to właściwe porównanie, bo w kraju Homera pogoda jest zawsze piękna, natomiast wyroki sądu konstytucyjnego w ostatnim czasie napawają smutkiem.
25 marca 2019 r., po wielu perturbacjach udało się TK wydać rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II K 12/18, dotyczącej kwestionowania przez wnioskodawców, tj. Krajową Radę Sądownictwa i grupę senatorów partii rządzącej, treści art. 9a, art. 11a – 11e oraz art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Jako wzorce konstytucyjne wskazano art. 187 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 186 konstytucji.
Bez świateł
Sprawa dwa razy była wycofywana z wokandy. Dzisiaj już wiemy, że emocjonalny komunikat mgr Julii Przyłębskiej, która pełni funkcję prezesa TK, o enigmatycznym w treści liście jednego z sędziów, który został jej przedłożony, co miało w konsekwencji doprowadzić do odroczenia rozprawy, był w istocie apelem siedmiu sędziów o rozpoznanie sprawy w pełnym składzie TK. Sędziowie: Leon Kieres, Piotr Pszczółkowski, Małgorzata Pyziak-Szafnicka, Stanisław Rymar, Piotr Tuleja, Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz i Marek Zubik zwrócili uwagę, że kwestia tak doniosła, jak wydanie orzeczenia o zgodności z ustawą zasadniczą niektórych przepisów ustawy dotyczącej konstytucyjnego organu, powinna być rozpoznana przez pełny skład trybunału. Warto nadmienić, że do 2015 r. tak było. Sprawy szczególnej wagi z punktu widzenia ustroju państwa rozstrzygane były w pełnym składzie TK na jawnej rozprawie. Tymczasem połączony wniosek KRS i grupy senatorów partii rządzącej procedowany był w składzie pięciu sędziów na posiedzeniu niejawnym. 25 marca 2019 r. do wiadomości publicznej podano jedynie treść rozstrzygnięcia i jego lapidarnie wyartykułowane przez sprawozdawcę Justyna Piskorskiego najważniejsze motywy.
Siedmiu sędziów w swym piśmie zwróciło również uwagę na sprawę kładącą się cieniem na pracy TK, odkąd kieruje nim Julia Przyłębska. Otóż po raz kolejny skład orzekający został przez nią dobrany arbitralnie, bo z naruszeniem reguły zawartej w art. 38 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed TK. Sam wielokrotnie na łamach DGP pisałem o naruszaniu zasady przydzielania spraw sędziom konstytucyjnym zgodnie z kolejnością ich wpływu i alfabetyczną listą sędziów. Prezes TK tę regułę łamie i ręcznie steruje kolejnymi składami orzekającymi. Może to budzić podejrzenia, że sędziowie dobierani są do spraw według jakiegoś bliżej nieznanego klucza, którego charakteru można się jedynie domyślać. Dobrze się stało, że siedmiu sędziów – autorów apelu po raz kolejny wyraziło swój sprzeciw wobec stosowanej przez prezes TK praktyki, która w moim przekonaniu mieści się w pojęciu przekroczenia uprawnień.
Skoro o składzie orzekającym mowa, warto dostrzec, że sprawozdawcą w sprawie był Justyn Piskorski, który zajął miejsce Lecha Morawskiego. Ten ostatni natomiast został wybrany przez Sejm na miejsce zajęte przez sędziego prof. Krzysztofa Ślebzaka. Uważam, że nie można zapominać o niemającym precedensu wydarzeniu z 25 listopada 2015 r., gdy Sejm VIII kadencji podjął bez podstawy prawnej pięć uchwał „w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał o wyborze pięciu sędziów TK dokonanym w dniu 8 października 2015 r.”. To spowodowało powstanie swoistego grzechu pierworodnego ciążącego na Trybunale Konstytucyjnym poprzez wybór pięciu sędziów, w tym Lecha Morawskiego, na miejsca już obsadzone. Co szczególnie istotne, 9 grudnia 2015 r. TK uznał za niekonstytucyjne przepisy o ponownym wyborze sędziów (sprawa sygn. akt K 35/15). Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do tego wyroku uczyniono zadość obowiązkowi promulgacji w dzienniku urzędowym.
Przypominam te zaszłości, by podkreślić, że zwolennicy tezy, do których również ja się zaliczam, o każdorazowo niewłaściwej obsadzie składu TK, w którym zasiada sędzia wybrany na zajęte wcześniej miejsce, mają za sobą istotne racje.
Nadużycie prawa procesowego
Uważam, że wyrok ten nie powinien zapaść i z powodu niewłaściwej obsady składu orzekającego, i z uwagi na niedopuszczalność formalną. W moim przekonaniu jedynym rozstrzygnięciem właściwym w świetle treści obu wniosków, tj. KRS i grupy senatorów, było umorzenie postępowania. Mieliśmy bowiem do czynienia z czymś, co określa się w piśmiennictwie jako nadużycie prawa procesowego w zakresie legitymacji czynnej. Prawdziwą intencją wnioskodawców było nie tyle przeprowadzenie testu konstytucyjności określonych przepisów w ujęciu negatywnym, ile uzyskanie orzeczenia TK, w którym przesądziłby on o zgodności zaskarżonych przepisów z ustawą zasadniczą. A do tego TK nie jest powołany. Dlatego wnioski te należało uznać za skargi pozorne i że przez ich złożenie wnioskodawcy uczynili ze swojego prawa użytek sprzeczny z jego przeznaczeniem i postępowanie w sprawie umorzyć.
Należy mieć na względzie fakt, że Krajowa Rada Sądownictwa ma co prawda prawo do kierowania wniosków do TK, ale nie mogła tego zrobić wyłącznie dla uzyskania potwierdzenia swego konstytucyjnego statusu. Pozorne działania KRS były tak wyraźne dla wszystkich, że nawet sprawozdawca Justyn Piskorski musiał to wytknąć w ustnych motywach rozstrzygnięcia. Wymowne jest to, że w sukurs KRS ruszyli senatorowie partii rządzącej, składając wniosek o identycznej treści, powielając nawet błędy interpunkcyjne i gramatyczne. Dlatego działanie członków izby nazywanej kiedyś izbą refleksji również należy uznać za nadużycie prawa.
W tym kontekście wypada zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Otóż kompletnie nieprzekonująca jest aktywność członków Senatu, którzy kwestionują zgodność z ustawą zasadniczą przepisów, w uchwalaniu których brali nie tak dawno nad wyraz aktywny udział. A sam fakt, że w przestrzeni publicznej status konstytucyjny KRS jest mocno kwestionowany, nie upoważnia do kierowania do TK wniosku, który ów status ma potwierdzić. Niestety, jak widać, właśnie do tego obecnie służy sąd konstytucyjny.
Zasady kardynalne
Postępowania jednakowoż nie umorzono, a wyrok stał się faktem. Na chwilę pisania tych słów nie opublikowano jeszcze pisemnego uzasadnienia orzeczenia. Słuchając jednak Justyna Piskorskiego, miałem dziwne wrażenie déjà vu. Przypomniało mi się bowiem inne głośne rozstrzygnięcie TK, z 17 lipca 2018 r. w sprawie K 9/17 dotyczącej spornego ułaskawienia aktualnego ministra Mariusza Kamińskiego. Otóż obaj sprawozdawcy, tj. Justyn Piskorski i w tamtej sprawie Grzegorz Jędrejek, odwoływali się do literalnego brzmienia odpowiednich przepisów konstytucji, zupełnie pomijając reguły wykładni celowościowej czy historycznej. Przy czym rozumowanie Justyna Piskorskiego przebiegało podług logiki: skoro ustrojodawca nie napisał wyraźnie, kto wybiera sędziowską część KRS, kwestię tę można dowolnie doprecyzować w ustawie. Chcąc być delikatnym, stwierdzę w tym miejscu, iż teza ta jest nienachalnie wyrafinowana prawniczo, a przecież sędziego TK zgodnie z wymogami formalnymi powinna cechować właśnie wiedza prawnicza wybijająca się ponad przeciętny poziom.
Odkąd pracuje nowy skład KRS, w której zasiadają w przytłaczającej większości nominaci polityczni, w przestrzeni publicznej powiela się argumentację, że zastosowane rozwiązanie polegające na oddaniu wyboru członków jej sędziowskiej części w ręce polityków narusza wprost treść art. 10 ust. 1 i 2 konstytucji, łamiąc tym samym kardynalną regułę trójpodziału władzy. Oczywiste jest bowiem, nawet dla osoby bez wiedzy z zakresu organizacji ustroju państwa, że organ, którego zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów od wpływów zewnętrznych, przede wszystkim zaś politycznych, nie może składać się z osób właśnie przez polityków powoływanych. Również wykładnia historyczna treści art. 186 i nast. konstytucji, której źródło można odnaleźć w materiałach towarzyszących powołaniu do życia KRS, wskazuje, że zamiarem jej twórców było sformułowanie zasady, zgodnie z którą w sędziowskiej części rady mają zasiadać sędziowie wybierani właśnie przez sędziów. A wpływ polityków na skład KRS ma się wyczerpywać w powołaniu przedstawicieli Sejmu, Senatu i prezydenta.
Poprzestając na literalnej wykładni art. 187 ust. 1 pkt 2 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny nie dość, że potwierdził tezę o słabym poziomie merytorycznym zapadających w nim orzeczeń, to jeszcze w sposób rażący złamał ikoniczną wręcz zasadę prawa publicznego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji organu państwowego.
Otóż ten sam trybunał w czasach swej świetności już od roku 1994 r. podkreślał, że z konstytucyjnych zasad legalizmu oraz demokratycznego państwa prawa wynika, że w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Tak TK orzekł w uchwale z 10 maja 1994 r. w sprawie W 7/94 (Dz.U. z 1994 r. nr 62, poz. 264). Zakaz domniemania kompetencji petryfikowało również orzecznictwo sądowe, np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 205/13), wyrok NSA z 13 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2560/16), wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 693/17) itd.
Tymczasem Trybunał Konstytucyjny arbitralnie, bo poza zapisami konstytucyjnymi, przyznał Sejmowi prawo, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prerogatywą wyczerpująco wyrażoną w art. 187 pkt 1 ust. 3 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą obie izby parlamentu mogą desygnować do KRS swych przedstawicieli w osobach posłów i senatorów w ściśle określonej liczbie. Kompletnie zatem nieprzekonująco zabrzmiały słowa sprawozdawcy Justyna Piskorskiego, że „lakoniczność przepisu konstytucji wskazuje, iż zasadnicze sprawy związane z funkcjonowaniem Rady przekazano do ustawy”. W szeroko pojętym prawie publicznym, a więc również ustrojowym, nie obowiązuje zasada, że co nie jest zakazane, jest dozwolone. Jest zgoła odmiennie, dozwolone jest tylko to, co ustawa, w tym zasadnicza, wyraźnie dopuszcza. Skoro zapisano w niej, że parlament desygnuje do KRS czterech posłów i dwóch senatorów, to jego kompetencje w tym zakresie są określone w sposób wyczerpujący, a ich rozszerzenie jest jawnym przełamaniem fundamentalnych zasad wyrażonych w art. 2 i 7 konstytucji, określanych odpowiednio jako zasady demokratycznego państwa prawnego i praworządności.
Trybunał Konstytucyjny, wychodząc niejako naprzeciw pogłębiającemu się kryzysowi w Sądzie Najwyższym, związanym z określeniem statusu sędziów powołanych przez nowo ukształtowaną KRS, orzekł również, iż art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, wskazujący NSA jako właściwy do rozpoznania odwołań od indywidualnych decyzji rady dotyczących powołania na urząd sędziego SN, jest niezgodny z art. 184 konstytucji. Podający motywy rozstrzygnięcia sprawozdawca Justyn Piskorski oświadczył, że przekazanie odwołań do rozpoznania NSA nie jest uzasadnione procedurą, w której są one rozpatrywane. Dodał, że rodzaj i charakter uchwał KRS nie oddaje ich we właściwość sądów administracyjnych, skoro co do zasady powołany jest do tego SN.
W stwierdzeniu tym kryje się, nawet bez próby zamaskowania, sugestia zmiany przepisów w tym kierunku, by odwołania kandydatów na stanowisko sędziowskie w SN rozpatrywał właśnie Sąd Najwyższy, tak jak ma to miejsce w przypadku uchwał KRS dotyczących powołania na stanowiska sędziów sądów powszechnych. Nie trzeba być szczególnie przenikliwym obserwatorem, by dostrzec, że ruch TK był spowodowany „niesubordynacją” NSA, który w ramach rozpoznawania odwołań od uchwał KRS w sprawach kandydatów na sędziów SN wydał postanowienia zabezpieczające oraz zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi. Oddanie omawianej kompetencji w obszar właściwości rzeczowej SN w Izbie Dyscyplinarnej, bo to ona rozpoznaje odwołania od uchwał KRS co do zasady, spowoduje domknięcie pewnego ciągu technologicznego. Organ, w składzie którego zasiadają nominaci polityków, będzie rekomendował kandydatów na stanowiska sędziowskie w SN, a odwołania rozpoznawać będzie izba SN, w której zasiadają sędziowie wcześniej przez ten organ powołani. Zatem wszystko pozostaje w strefie bezpośredniego wpływu polityków.
Uważam, że orzeczenie TK z 25 mar ca 2019 r. w opisywanym zakresie nie może promieniować na postępowania odwoławcze już wszczęte przed NSA i w ten sposób wpływać na procedurę rozpoznawania pytań prejudycjalnych, które zawisły przed TSUE. Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem ustawodawcą pozytywnym. Jego zadaniem jest dokonywanie testu zgodności z konstytucją, ale nie ma kompetencji do eliminowania przepisów sprzecznych z ustawą zasadniczą z systemu prawa. Tu musi zadziałać ustawodawca. Skoro sąd konstytucyjny uznał za niezgodny z ustawą zasadniczą art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, brakuje aktualnie organu, przed którym mogą toczyć się postępowania odwoławcze od chwał KRS w tym przedmiocie. Zatem nie można przeprowadzać ani kontynuować żadnych postępowań konkursowych na stanowisko sędziego SN.
Po ogłoszeniu wyroku TK wszyscy komentatorzy zadawali to samo pytanie. Co będzie, gdy Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu w swym przyszłym orzeczeniu, odpowiadając na pytania prejudycjalne zadane przez NSA oraz rozpoznając skargę Komisji Europejskiej, stwierdzi, że przepisy regulujące tryb wyboru sędziów do KRS są niezgodne z ustawodawstwem unijnym, a przede wszystkim z Traktatem o Unii Europejskiej? W maju swą opinię w tym zakresie ma przedstawić rzecznik generalny przy TSUE, a w czerwcu ma zapaść rozstrzygnięcie. Jeśli TSUE podtrzyma swoją dotychczasową linię orzeczniczą – tworzącą paradygmat, zgodnie z którym sądy krajowe to część wymiaru sprawiedliwości UE, a sędziowie państw członkowskich to sędziowie europejscy – to istotnie takie orzeczenie może zakwestionować zgodność ustawy o KRS z unijnym porządkiem prawnym. W głośnym wyroku z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16 dotyczącej sędziów portugalskich trybunał w Luksemburgu właśnie taką tezę sformułował. Co się zatem stanie, gdy takiej treści orzeczenie zostanie wydane, a rząd polski się do niego nie zastosuje?
Uważam, że to źle postawione pytanie. Przyszły stosunek polskich władz do orzeczenia TSUE jest kwestią wtórną i z punktu widzenia europejskiego wymiaru sprawiedliwości niezbyt znaczącą. Bowiem z pewnością do wyroku TSUE bądź udzielonej przez niego odpowiedzi na pytania prejudycjalne zastosuje się inny sąd europejski. Mam oczywiście na myśli Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.
Trzeba bowiem zdawać sobie sprawę, że immanentną częścią właściwego rozumienia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w którym zawarta jest fundamentalna zasada prawa do rzetelnego procesu, jest pojęcie niezawisłego i bezstronnego sądu. Jeśli TSUE uzna, że przepisy regulujące wybór sędziowskiej części składu KRS pozostają w sprzeczności z europejskim porządkiem prawnym, otworzy to drogę do kwestionowania przed ETPC orzeczeń sądów polskich w składach, których zasiadali sędziowie wskazani przez radę. Przy czym dotyczy to zarówno sędziów orzekających w SN, jak i w sądach powszechnych, którzy uzyskali swe pierwsze stanowisko bądź awans z rekomendacji aktualnej KRS. A zatem w każdej indywidualnej sprawie, po wyczerpaniu wewnętrznej drogi odwoławczej, strona niezadowolona z końcowego rozstrzygnięcia będzie mogła zwrócić się o udzielenie ochrony prawnej do ETPC, powołując się na art 6 Konwencji, jeśli tylko kwestionowane orzeczenie na którymś z etapów zostanie wydane z udziałem sędziego powołanego na stanowisko z rekomendacji KRS.
Jeśli przyszły wyrok TSUE zakwestionuje skład KRS, Trybunał Praw Człowieka z pewnością stwierdzi naruszenie art 6 Konwencji, co w praktyce oznacza konieczność wypłaty gigantycznych odszkodowań, gdy się zważy na skalę rekomendacji KRS na stanowiska sędziowskie. Dlatego właśnie w swojej odpowiedzialności zgromadzenia sędziowskie w całym kraju odmawiają opiniowania kandydatów na sędziów bądź do sędziowskiego awansu. I to jest, śmiem twierdzić, prawdziwa perspektywa wątpliwego składu sędziowskiej części KRS. W tym kontekście zupełnie niepoważnie brzmią słowa jej przewodniczącego Leszka Mazura o tym, jak wielką poczuł ulgę po ogłoszeniu wyroku TK, czy o zadowoleniu, które na wieść o rozstrzygnięciu sądu konstytucyjnego stało się udziałem innego członka rady, sędziego Macieja Mitery.
