Jeśli przygotowane przez Ministerstwo Środowiska przepisy wejdą w życie, miasta nie będą musiały przygotowywać programów ochrony środowiska przed hałasem. Ale zamiast się cieszyć, mają obawy, czy bez ich udziału antyhałasowe projekty przyniosą wymierne korzyści.
Tygodnik GP 22.02.19. / Dziennik Gazeta Prawna
Jednostki samorządu terytorialnego mają problemy z przestrzeganiem przepisów dotyczących norm hałasu w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wielu przypadkach kwestie te rozstrzygane są w sądach.
Ochrona środowiska jest dziś tematem z pierwszych stron gazet. Mówi się jednak głównie o złej jakości powietrza. Tymczasem za drzwiami czeka kolejny wróg, z którym przemyślanej walki jeszcze nie podjęliśmy. To hałas. Nasz codzienny, niechciany towarzysz. Każdy, kto mieszka w większym mieście, przyzna zapewne, że działania władz ograniczające poziom hałasu są niewystarczające. A chodzi o jakość naszego życia.
Reklama
DGP

Reklama
Dziś specjalne mapy hałasu przygotowuje aż 81 różnych organów, a programy antyhałasowe tworzy 39 prezydentów miast powyżej 100 tys. mieszkańców. To ich obowiązki nałożone przez prawo ochrony środowiska. Każdy jednak do hałasu podchodzi inaczej, a tym samym trudno o ocenę ogólną, jak chronione jest środowisko w skali kraju. Teraz ma się to zmienić, bo na ostatnim etapie rządowych prac jest nowelizacje przepisów w tym zakresie. System ochrony przed hałasem zostanie scalony – mapy, na których widać, gdzie jego poziom jest przekraczany i jak bardzo, będzie opracowywać Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, sposobów na konkretne działania będą natomiast szukać samorządy województw. – Mniejsza liczba programów powinna wpłynąć na ich spójność. Poprawi się też ich zawartość merytoryczna – uważa mec. Krzysztof Gruszecki specjalizujący się w prawie ochrony środowiska. Jednak samorządy nie są tego wcale pewne. Obawiają się, że tworzone w strukturach wojewódzkich programy nie będą kompatybilne z uwarunkowaniami lokalnymi. Dziś zasady wskazane przez miasto mają przełożenie na podmioty, które hałas wytwarzają, np. na przedsiębiorców. Są one brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnych i uwzględniane w wieloletniej prognozie finansowej.

TO TYLKO FRAGMENT TEKSTU. CAŁOŚĆ PRZECZYTASZ W "TYGODNIKU GAZETY PRAWNEJ" >>>>>

W nowych przepisach ma zostać też wskazana zależność między programami ochrony środowiska przed hałasem a planami zagospodarowania przestrzennego. Dotychczas planiści obchodzili problemy z decybelami szerokim łukiem. A to znaczy, że niekoniecznie brali pod uwagę jakość życia mieszkańców.
bozena.lawnicka@infor.pl

Nowelizacja z centralizacją w tle

Na ostatnim etapie rządowych prac jest nowelizacja prawa ochrony środowiska, która likwiduje obowiązek opracowywania przez miasta programów antyhałasowych oraz robienia map akustycznych. Wszystkie programy mają przygotowywać urzędy marszałkowskie, zaś mapy dla całego kraju przygotowywałby Główny Inspektorat Ochrony Środowiska.

Odebranie zadań JST

Teoretycznie samorządy powinny się cieszyć ze zmiany. Ale, jak się okazuje, wcale nie są do niej przekonane. – Istnieje obawa, że opracowywanie bez udziału miasta (będzie ono tylko opiniowało program) dokumentu strategicznego, jakim jest program ochrony środowiska przed hałasem, przez osoby nieznające dokładnie specyfiki i problemów danej miejscowości, a także jej topografii i zagospodarowania, może nie przynieść pożądanych rezultatów – przekonuje Ewa Lipka, rzecznik prasowy Urzędu Miasta Katowice. Ponadto podkreśla, że wyłączenie samorządu ze współpracy na etapie opracowywania dokumentu może spowodować trudności przy redukcji hałasu ze względu na możliwe sprzeczności choćby z wieloletnią prognozą finansową. – Nałożone obowiązki mogą być po prostu nierealne do wykonania zarówno ze względów finansowych, jak i organizacyjnych – stwierdza rzeczniczka.
Również Magdalena Stremplewska, rzecznik prasowy prezydenta Torunia, twierdzi, że likwidacja miejskich programów ochrony środowiska przed hałasem nie jest dobrym pomysłem. Wyjaśnia, że dzisiaj zasady wskazane przez miasto w programie są wykorzystane w bieżącej pracy tzw. zarządców źródeł hałasu (podmioty wytwarzające hałas – red.) oraz organów wydających decyzje administracyjne i akty prawa miejscowego. Wtóruje jej Sylwia Bielecka z częstochowskiego ratusza. – Nie będzie wskazań dla kierunków działań ograniczających źródła hałasu w miastach – martwi się urzędniczka. Zdaniem Bartosza Frankowskiego, naczelnika wydziału środowiska Urzędu Miasta Gdyni, jest to kolejne działanie polegające na centralizacji. Skutkuje odbieraniem kompetencji prezydentom miast, którzy obecnie z powodzeniem wykonują to zadanie. – W strukturach miast zatrudnieni są specjaliści w dziedzinie hałasu, tworzenia map akustycznych i programów ochrony środowiska przed hałasem – informuje naczelnik. – Wejście w życie nowelizacji w zaproponowanym kształcie poza niekorzystnym oddaleniem problematyki ochrony przed hałasem od mieszkańca spowoduje, że administracja samorządowa szczebla wojewódzkiego będzie musiała nauczyć się tworzyć programy ochrony środowiska przed hałasem dla poszczególnych miast, nie mając wiedzy o uwarunkowaniach lokalnych – tłumaczy Frankowski.
Ministerstwo Środowiska wyjaśnia
Zgodnie z projektem nowelizacji – sporządzanie wszystkich strategicznych map hałasu (zadanie aktualnie realizowane przez 81 podmiotów) oraz raportowanie do KE danych z map oraz streszczeń programów powierzone zostanie jednemu podmiotowi, tj. Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.
Natomiast projekty programów ochrony środowiska przed hałasem, na gruncie nowelizowanej ustawy, będą sporządzane przez 16 marszałków województw w odniesieniu do terenu całego województwa. Dotychczas były one sporządzane oddzielnie w odniesieniu do aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 100 tys. przez 39 prezydentów miast/starostów i oddzielnie dla terenów poza aglomeracją – przez marszałków województw.
Z kolei tzw. dane wejściowe na potrzeby sporządzania strategicznych map hałasu będą dostarczały Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska podmioty i organy, które dotychczas je sporządzały. W celu zapewnienia terminowego przekazu tych danych wprowadzono system administracyjnych kar pieniężnych.
Co znajduje się w programie antyhałasowym
Określa się w nim i ocenia emisję hałasu w związku z eksploatacją instalacji, zakładów, urządzeń, dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów.
Ustala się też ograniczenia i obowiązki dla właściwych organów administracji i podmiotów korzystających ze środowiska.
Przyjmuje się również harmonogram poszczególnych zadań mających na celu ograniczenie hałasu ze szczególnym uwzględnieniem miejsc, gdzie znajdują się obiekty chronione, takie jak szpitale, domy opieki a także tereny mieszkaniowe.

Druga strona medalu

Nieco inaczej sprawę widzi Rzeszów. – Nowelizacja przepisów antyhałasowych wskazuje, że programy będą sporządzane wyłącznie przez marszałków województw, co umożliwi ujednolicenie metodyki ich sporządzania. Tego samego zdania jest resort środowiska. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy czytamy, że zmiana ma służyć właśnie stosowaniu tego samego wzorca, co umożliwi porównanie wyników podejmowanych działań. A że taka potrzeba istnieje, potwierdza Jacek Skorupski, specjalista zajmujący się hałasem i planowaniem przestrzennym. Zwraca on uwagę, że do tej pory stosowano trzy sposoby sporządzania obliczeń. – A to utrudniało, a niekiedy wręcz uniemożliwiało korzystanie z opracowań przygotowywanych przecież niemałym nakładem finansowym – dodaje ekspert. Również Krzysztof Gruszecki, radca prawny, ekspert w zakresie prawa ochrony środowiska i autor licznych komentarzy do prawa środowiskowego, jest zdania, że zmiany idą w dobrym kierunku.
A co o pomyśle sporządzania programów antyhałasowych sądzą zainteresowane samorządy województw? – Nie obawiamy się nowych obowiązków, jeżeli wojewoda mazowiecki przekaże na ten cel środki – odpowiedziało nam biuro prasowe Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego. I od razu wskazało podstawę prawną. – Zadanie dotyczące określenia przez sejmik województwa programów ochrony środowiska przed hałasem dla tych przedsięwzięć to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, na które zgodnie z art. 49 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.) powinna być przekazana przez wojewodę mazowieckiego dotacja celowa w wysokości zapewniającej jego opracowanie – czytamy w odpowiedzi.
O pieniądze martwi się także marszałek woj. wielkopolskiego, który opiniując projekt nowelizacji ustawy, stwierdził, że w ślad za nowymi zadaniami powinny pójść środki. Przy czym zwrócił także uwagę na jeszcze jeden problem – nierealne terminy sporządzenia pierwszych programów, które zgodnie z projektem nowelizacji ustawy powinny zostać oddane w 2023 r. Dlaczego? Otóż ujednolicone mapy akustyczne GIOŚ ma przygotować w 2022 r. A to oznacza niespełna roczny termin na przygotowanie dużej liczby programów (np. w Mazowieckiem trzeba będzie zrobić dla trzech miast, a w Śląskiem – aż dla 12).
55 decybeli już taki hałas jest uważany w UE za szkodliwy dla zdrowia
80–85 decybeli może powodować trwałe uszkodzenie słuchu
90 decybeli to głośność alarmu samochodowego

Co z tym planowaniem

Na kolejną słabość obecnych programów antyhałasowych wskazuje Jacek Skorupski. – Dane w nich są często mało konkretne, nieprzydatne dla potrzeb planowania, a także bywają niespójne – zauważa. – A szkoda, bo np. z programów ochrony powietrza można korzystać przy opracowaniach planistycznych – mówi ekspert.
Również Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju w swojej opinii do projektu napisało, że nie uwzględnia on kwestii powiązania klimatu akustycznego z planowaniem przestrzennym. A konkretnie brak jest wymogu uwzględniania strategicznych map hałasu oraz programów ochrony środowiska przed hałasem w planach zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem resortu stanowią one źródło niezbędnych informacji dla planowania przestrzennego m.in. w zakresie poziomów hałasów i ich stref oddziaływania. A to powinno być brane pod uwagę przy sporządzaniu dokumentów planistycznych w celu zapewnienia właściwych warunków akustycznych i odpowiedniej jakości życia mieszkańców. W trakcie konsultacji MIR zasugerowało więc zmianę w art. 118 a obecnie obowiązującej ustawy, tj. dodanie punktu wskazującego na wykorzystanie strategicznych map hałasu dla celów planowania przestrzennego. Brak korelacji planowania przestrzennego z projektem zauważały także miasta opiniujące ten dokument, m.in. Warszawa, oraz prawnicy (opinia).
Resort środowiska pozytywnie się odniósł do propozycji MIR. – Uwaga wskazująca na potrzebę powiązania klimatu akustycznego z planowaniem przestrzennym została uwzględniona przez dodanie do art. 118a ust. 1 projektu pkt 4, z którego wynika konieczność uwzględnienia tych kwestii przy tworzeniu, opiniowaniu, uzgadnianiu dokumentów strategicznych i planistycznych. Jak informuje nas Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju. „Kwestia map hałasu oraz planów ochrony środowiska przed hałasem będzie uwzględniona w procesie sporządzania dokumentów planistycznych. Strategiczną mapę hałasu będzie się sporządzać z wykorzystaniem materiałów i zbiorów danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ten sposób problematyka klimatu akustycznego będzie powiązana ściślej z planowaniem przestrzennym” – czytamy w stanowisku, jakie otrzymaliśmy z resortu.

Komunikacyjny węzeł gordyjski

Zapytaliśmy niektóre miasta, mające obowiązek sporządzania programów antyhałasowych, czyli liczących ponad 100 tys. mieszkańców, jak sobie z nimi radzą. Wszystkie odpowiedziały, że zadanie wypełniają. Przy czym z danych zawartych w programach wynika, że największa liczba mieszkańców narażona jest na hałas w centrach miast, gdzie najtrudniej znaleźć dobre rozwiązanie. – Układ komunikacyjny, zmuszający w wielu przypadkach do prowadzenia ruchu pojazdów przez miasto, skutkuje przekroczeniami wartości dopuszczalnych hałasu – przyznaje Ewa Duda-Jordan, zastępca naczelnika wydziału środowiska w gliwickim urzędzie miasta. Także w Lublinie obszary o wysokim narażeniu na hałas występują – jak wskazuje Olga Mazurek-Podleśna z biura prasowego w kancelarii prezydenta miasta Lublina– w pobliżu największych ciągów komunikacyjnych. Podobne spostrzeżenia wynikają z analizy toruńskiego programu. O wzrost akustycznych uciążliwości komunikacyjnych martwi się też Rzeszów. – Decydującą rolę w emisji hałasu drogowego odgrywają pojazdy, które można zaliczyć do grupy hałaśliwych, są to m.in. motocykle i samochody ciężarowe – wyjaśnia Małgorzata Wojnowska, dyrektor wydziału ochrony środowiska i rolnictwa w tamtejszym urzędzie miejskim.
Czy skrzętnie przygotowywane przez urzędy miejskie programy są dobrze wykorzystywane? Tu tak jednoznacznej odpowiedzi już nie ma. Tylko kilka miast wskazało nam konkretnie wykonane zadania. Katowice chwalą się systematycznym ograniczeniem hałasu pochodzącego od tramwajów. – Z informacji uzyskanych od spółki Tramwaje Śląskie SA wynika, że systemowo i konsekwentnie realizują one program modernizacji infrastruktury tramwajowej pozwalający osiągać parametry techniczno-eksploatacyjne na poziomie wymaganych przepisami wskaźników w zakresie oddziaływania na środowisko – mówi Ewa Lipka. Miasto stawia też na edukację, którą ma zapisaną w swoim programie. Zachęca m.in. mieszkańców do korzystania od wiosny do jesieni z roweru miejskiego oraz własnych jednośladów. Ciekawą inicjatywą jest utworzenie niedawno przez Katowice strony internetowej Halas.Katowice.eu. Zaś w Lublinie sukcesywnie prowadzone są nowe nasadzenia zieleni, co w przyszłości ograniczy hałas. W tym roku miasto planuje podjąć próbę odtworzenia nasadzeń drzew w centrum. – Będzie to trudne zadanie ze względu na gęstą infrastrukturę techniczną, jednak podejmujemy to wyzwanie. Prowadzimy też prace pielęgnacyjne w starodrzewiu. Rocznie leczonych jest około 100 drzew – dodaje Olga Mazurek-Podleśna. W mieście konsekwentnie wymieniany jest tabor komunikacji miejskiej na cichszy, niskoemisyjny i spełniający normy europejskie. W Lublinie rozwijana jest także komunikacja trolejbusowa. Z kolei w Gdyni jednym z przykładów działań antyhałasowych jest m.in. strefa „Tempo 30”, która obejmuje m.in. ulice: Starowiejską, Mściwoja, Zgoda, Zygmunta Augusta i fragment ul. Abrahama – obniżanie prędkości także przyczynia się do zmniejszenia hałasu. ©℗

opinie ekspertów

Zmiany idą w dobrym kierunku

Hałas jest jedną z tych uciążliwości, która towarzyszy każdemu z nas. Spotykamy się z nim, uczestnicząc w ruchu komunikacyjnym, robiąc zakupy czy nawet odpoczywając. Dlatego ochrona przed nim jest niezwykle ważna. W obecnym stanie prawnym podstawę ochrony w tym zakresie stanowią rozwiązania wynikające z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). Rozwiązania te mają charakter zarówno indywidualny – odnoszący się do konkretnych przypadków korzystania ze środowiska, jak i generalny – pozwalający na wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania ze środowiska w formie przepisów prawa miejscowego. Niestety, dalekie są one od doskonałości. Dlatego z zadowoleniem należy przyjąć działania zmierzające do zmiany tego stanu.
Krzysztof Gruszecki radca prawny specjalizujący się w prawie ochrony środowiska / DGP
W obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 119 ust. 1 i 2 prawa ochrony środowiska podstawowym instrumentem prawnym o charakterze generalnym mającym gwarantować właściwą ochronę środowiska przed hałasem są programy ochrony środowiska przed hałasem. Natomiast opracowaniem dostarczającym informacji o stanie środowiska w zakresie hałasu są sporządzane na podstawie art. 118 prawa ochrony środowiska mapy akustyczne. Niestety, podstawy prawne ich opracowywania nie są doskonałe. Programy sporządzane są bowiem jedynie dla terenów, na których poziom hałasu przekracza dopuszczalny poziom, a ich celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego. Organami uprawnionymi do podjęcia działań w tym zakresie w zależności od sytuacji są rada powiatu (miasta na prawach powiatu) lub sejmik województwa. Brak jest również rozwiązań dyscyplinujących właściwe organy do podjęcia działań.
Pozytywnie należy więc ocenić propozycje zmian zaprezentowane w projekcie ustawy. Przewidują one bowiem ujednolicenie kompetencji. W związku z tym zmniejszy się liczba opracowywanych programów. To powinno wpłynąć na ich wzajemną spójność, której dotychczas brakowało. Jednocześnie powinno to poprawić wartość merytoryczną opracowywanych programów oraz map akustycznych. Wprowadzenie nowych rozwiązań w zakresie opracowywania map akustycznych oraz programów ochrony środowiska powinno wpłynąć także na ułatwienie badania wpływu przedsięwzięć na środowisko zarówno na etapie np. określania uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięć, jak i opracowywania aktów planowania. Dobrze opracowane mapy akustyczne będą bowiem dostarczały rzetelnych informacji, a obowiązkowe programy będą determinowały, jakiego rodzaju działalność na danym terenie może być prowadzona. Jednocześnie, na wzór programów zapewniających ochronę powietrza, przewiduje się kary pieniężne za brak opracowania programów w terminie. Takie rozwiązanie może być uznane przez niektórych za przesadne, ale biorąc pod uwagę, że może to wpłynąć na skuteczność ochrony, należy ocenić je pozytywnie, podobnie jak i terminy, w jakich nowe rozwiązania mają wejść w życie. Są one może napięte, ale realne. Projekt oceniam więc pozytywnie i czekam na jego wdrożenie w życie. ©℗

Przeszkadza brak synchronizacji przepisów

Aktualnie obowiązujące przepisy w zakresie ochrony akustycznej w planowaniu przestrzennym są lakoniczne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określać w planie miejscowym zasady ochrony środowiska. Z kolei prawo ochrony środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nakazuje zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, m.in. przez uwzględnienie potrzeb w zakresie ochrony przed hałasem. Wymagania w tym zakresie określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ale przepisy w zakresie ich sporządzania nie wymagają szczegółowych analiz akustycznych). Ponadto art. 114 ust. 1 prawa ochrony środowiska nakłada obowiązek uwzględniania przy sporządzaniu planów miejscowych terenów faktycznie zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (dla których to terenów rozporządzenie ustala zróżnicowane normy hałasu). Jak wyjaśnił WSA w Gdańsku w wyroku z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 244/18, unormowanie to należy rozumieć w ten sposób, że organy planistyczne mają obowiązek uwzględnić konieczność zachowania ochrony akustycznej przez odpowiednie zaplanowanie przeznaczenie terenów, co w praktyce sprowadza się do tego, że organ planistyczny powinien wskazać, do jakiej kategorii zalicza określony teren oraz oznaczyć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przesądzając tym samym o zastosowaniu stosownej normy hałasu (określonej już w rozporządzeniu).
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są dostatecznie zsynchronizowane z przepisami prawa ochrony środowiska w zakresie obowiązku sporządzania opracowań akustycznych takich jak mapy hałasu czy programy ochrony przed hałasem. Dlatego wyniki tych ostatnich opracowań nie są uwzględniane w planowaniu przestrzennym.

Sądy tłumaczą to, co niejasne

Procedurę ochrony przed hałasem regulują art. 112–120a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 799 ze zm., dalej p.o.ś.). W praktyce dużo problemów samorząd ma przy przestrzeganiu tych przepisów w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządzając projekt tego dokumentu, powinien uwzględnić w tym procesie różne funkcje zagospodarowania terenu, a więc również dopuszczalne normy natężenia hałasu. Brak uwzględnienia tych wskazań w planie zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę do zakwestionowania prawidłowości jego opracowania. Zagadnienie to jest przedmiotem wielu orzeczeń, które poniżej zostaną omówione.

Normy hałasowe

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2409/18) stwierdził, że fakt obowiązywania bądź nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) w istotny sposób wpływa na tryb postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem NSA dopiero rozstrzygnięcie kwestii, czy na danym terenie obowiązuje m.p.z.p., determinować będzie upoważnione organy do podjęcia określonych działań. W sytuacji bowiem, gdy dla danego obszaru obowiązuje m.p.z.p., niedopuszczalne jest korzystanie przez organy z unormowań art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Nie można też przyporządkować danej działki do odpowiedniej kategorii określonej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego terenu i obszarów sąsiednich (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 2270/10).
Zgodnie z art. 115 p.o.ś. w razie braku m.p.z.p. oceny, czy teren należy do rodzajów obszarów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. NSA podkreślił, że w każdym przypadku obowiązywania m.p.z.p. ustalenia organów administracji publicznej co do faktycznego zagospodarowania działki w tym zakresie stają się bezprzedmiotowe. NSA wyjaśnił, że w sytuacji obowiązywania m.p.z.p. działania organu zmierzające do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu są zminimalizowane, ponieważ norma hałasowa wynika wówczas automatycznie z przepisów rozporządzenia ministra środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 112; dalej: r.d.p.h.). Ponadto – zdaniem NSA – obowiązkowi ochrony przed hałasem w trybie określonym w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. nie podlega zabudowa mieszkaniowa (tereny pod zabudowę mieszkaniową) zlokalizowana na terenach wskazanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny usługowe. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy administracji publicznej działają w ramach granic prawa, tym samym organ nie może dokonać kwalifikacji terenu odmiennej niż ta wynikająca z art. 113–115 p.o.ś. przykład

przykład

Ochrona przed hałasem a plan miejscowy
Marszałek województwa zobowiązał generalnego dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), jako zarządcę drogi krajowej nr S6 do ograniczenia jej akustycznego oddziaływania na środowisko poprzez budowę siedmiu ekranów akustycznych, określając jednocześnie lokalizację ekranów akustycznych, ich długość, wysokość oraz termin wykonania. Decyzję tę zaskarżył jeden z właścicieli działki sąsiadującej z drogą. Minister środowiska uchylił rozstrzygnięcie i przekazał sprawę marszałkowi województwa do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że działka odwołującego się w myśl ustaleń m.p.z.p. jest zlokalizowana na terenie usługowym. Oznacza to, że nie podlega ona ochronie przed hałasem, a w szczególności przed hałasem emitowanym przez drogę S6. GDDKiA zgłosił sprzeciw od decyzji ministra do WSA w Warszawie. Został on oddalony. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że działka ta zgodnie ustaleniami zawartymi w m.p.z.p. znajduje się w obszarze terenu usługowego, który w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. nie podlega ochronie przed hałasem. Jednak z uwagi na znajdującą się na niej faktycznie zabudowę mieszkaniową powoduje, że taka ochrona działce przysługuje. Z tym poglądem nie zgodził się NSA. Dlatego uchylił zaskarżony wyrok. Zdaniem NSA określenia rodzaju terenów dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Do tego upoważniony został organ tylko wówczas, gdy na danym terenie nie ma m.p.z.p. W rozstrzyganej sprawie zaś taki plan obowiązywał. Zgodnie z jego ustaleniami działka, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny uczestnika postępowania, znajduje się w strefie usługowej, a zatem nie na terenie chronionym akustycznie w myśl art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.
(na podstawie wyroku NSA z 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2409/18)

Legitymacja do zaskarżenia

W wyroku z 14 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 213/17) NSA ocenił wpływ hałasu na wykorzystanie działki rolnej położonej w zasięgu turbiny wiatrowej. Sąd stwierdził, że hałas pochodzi głównie z łopat wirnika. To powoduje pogorszenie klimatu akustycznego pobliskich terenów na skutek tarcia mechanicznego w elementach turbin i ich ruchu. Akcentował także, że problemem jest monotonność dźwięku i jego długotrwałe oddziaływanie na człowieka.
Hałas jest szczególnie dokuczliwy przy małych i średnich prędkościach wiatru. Turbina wiatrowa jest źródłem hałasu mechanicznego emitowanego przez przekładnię i generator oraz szumu aerodynamicznego emitowanego przez obracające się łopaty wirnika. NSA uznał, że bez znaczenia przy tym jest to, w jaki sposób właściciel użytkuje nieruchomość (czy uprawia ziemię czy zamierza na niej postawić budynki. Istotne jest bowiem to, że będzie zmuszony znosić immisje wytwarzane przez elektrownię wiatrową, a te będą odczuwalne także przy uprawianiu rolniczym gruntu. W tych okolicznościach właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji ma prawo domagać się przeprowadzenia merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w sprawie m.p.z.p. NSA podkreślił, że okoliczność, iż nieruchomość właściciela nieruchomości położona jest poza obszarem objętym tą uchwałą, nie oznacza, że jego interes prawny nie może być naruszony.

Powtórki niewskazane

Sens art. 114 p.o.ś. trafnie określił NSA w wyroku z 20 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3093/17). Zdaniem NSA kwestionowany w skardze zapis m.p.z.p. wprost odsyła do regulacji p.o.ś. w zakresie m.in. współczynników wielkości hałasu. Takie rozwiązanie nie może być traktowane jako naruszenie granic władztwa planistycznego i niedopuszczalne naruszenie prawa własności skarżącej z tej przyczyny, że taka treść planu miejscowego zapewnia na płaszczyźnie planistycznej prawidłową ochronę przed hałasem. Na podstawie art. 113 ust. 1 p.o.ś. zostało wydane r.d.p.h. Zgodnie z tabelą nr 1 będącą załącznikiem do r.d.p.h., dla obszarów stanowiących tereny mieszkaniowo-usługowe wyznacza się dopuszczalny poziom hałasu w przedziałach od 45 do 65 dB, a na terenach w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców maksymalny dopuszczalny poziom hałasu wynosi od 45 dB do 68 dB. NSA podkreślił, że tym samym skoro obowiązujące powszechnie r.d.p.h. zawiera precyzyjnie określone maksymalne poziomy hałasu, to trafnie plan miejscowy nie zawierał szczegółowych wielkości tego dopuszczalnego poziomu. Naruszałoby to prawo ze względu na podwójne uregulowanie tej samej materii w dwóch aktach prawnych. Gdyby natomiast wyznaczony w planie miejscowym wskaźnik dopuszczalnego poziomu hałasu różnił się od wskaźnika zawartego w r.d.p.h., wówczas powstałaby sprzeczność pomiędzy dwoma regulacjami prawnymi. Tym samym skoro plan miejscowy poprzez odesłanie do odrębnej regulacji wskazuje na precyzyjny poziom dopuszczalnego hałasu, to w tym zakresie nie nastąpiło naruszenie prawa własności skarżącej. Podobnie orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z 11 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 244/18). W doniesieniu do zarzutu zawartego w skardze dotyczącego zapisów m.p.z.p., w których brak było norm oddziaływania akustycznego, sąd wyjaśnił, że zbędne jest powtarzanie regulacji r.d.p.h. w akcie prawa miejscowego. Stosownie bowiem do charakteru podejmowanych na terenie objętym planem inwestycji konieczne będzie uwzględnianie norm hałasowych wynikających z r.d.p.h., które określa w niezbędnym i koniecznym zakresie normy oddziaływania akustycznego ze względu na przeznaczenie terenu. Gdański sąd administracyjny uznał, że przywołany przez skarżącą art. 114 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Unormowanie to należy rozumieć w ten sposób, że organy planistyczne mają obowiązek uwzględnić konieczność zachowania ochrony akustycznej przez odpowiednie zaplanowanie przeznaczenie terenów. Organ planistyczny powinien wskazać, do jakiej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. zalicza określony teren (w tym m.in. teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przewidziany w badanej uchwale) oraz oznaczyć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przesądzając tym samym o zastosowaniu stosownej normy hałasu.