Tytuł niniejszego felietonu – „W prawach podstawa Rzeczypospolitej” – nawiązuje w pewnym stopniu do mojego tekstu w DGP nr 75 z 18 kwietnia 2017 r. „Od lex retro do vacatio legis”. Warto więc może zobaczyć, co zmieniło się przez półtora roku w praworządności w Polsce, opierając się jedynie na wybranych zasadach i paremiach prawa rzymskiego.
Dla państw – ustanowione i przestrzegane prawa, dla domów ważne jest, czy są budowane na piasku, czy na skale. Ta różnica dotyczy również Rzeczypospolitej. To jasne, że budować trzeba na skale. Zarówno art. 2 Konstytucji RP („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym”), jak i art. 7 („Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”) nie pozostawiają wątpliwości. Na różny sposób można oceniać, miarkować tę zasadę, choć jednym z nich jest reguła perditissima re publica plurimae leges – im większe zepsucie w państwie, tym liczniejsze ustawy. Można to postrzegać również inaczej: zbyt duża liczba ustaw powoduje psucie państwa. Liczba stron aktów prawnych (ustaw i rozporządzeń) z roku na rok rosła: 2014 r. – 25 634, 2015 r. – 29 843, 2016 r. – 31 906. W 2017 r. wyniosła 27 118 (może nowa tendencja?). Jak wynika z obliczeń Grant Thornton, w latach 2012–2014 Polska produkowała średnio w roku prawie 56 razy więcej przepisów niż Szwecja, 11 razy więcej niż Litwa i dwa razy więcej niż Węgry (szacunki dotyczą zarówno liczby, jak i objętości tworzonych aktów prawnych).
W konsekwencji powstaje chaos legislacyjny powodujący, jak to słusznie określił red. P. Słowik „Legislacyjny stan przedzawałowy” (DGP nr 220 z 13 listopada 2018 r.). Akty przygotowywane szybko, niestarannie. Nawet jeżeli mają rangę ustaw, to i wtedy summum ius, summa iniuria – najwyższe prawo może stać się najwyższym bezprawiem.
Reklama
Wielokrotnie problemy mogą być rozwiązane za pomocą obowiązujących przepisów, ale wielu ma kazuistyczną potrzebę przypominającą bardziej kodeks Hammurabiego niż nowoczesną legislację, aby każda kwestia była indywidualnie uregulowana. Nie pamięta się bowiem, że entia non sunt multiplicanda praeter necessitatem – bytów nie należy mnożyć ponad konieczność, czy minime sunt mutanda, quae interpretationem certam semper habuerunt – jak najmniej należy zmieniać to, co zawsze miało jednoznaczną interpretację. Więc jeżeli z konstytucji wynika, że kadencja trwa 6 lat, to w tym przypadku interpretacja jest tylko jedna.
Państwo sprawiedliwe i praworządne powinno w taki sam sposób traktować wszystkich. Dlatego de maiore et minore non variant iura – prawa nie zmieniają się w zależności od większego bądź mniejszego znaczenia osoby. Niestety mamy przykłady odmiennego podejścia do tej zasady, a właściwie odejścia od niej, w szczególności gdy jest się rządzącym. Ustawa nie powinna rozróżniać między biednymi i bogatymi, dobrymi i złymi (lex non distinguit). Bo rzecz w tym, jakie są przepisy, a nie w tym, kim są osoby (quaestio fit de legibus, non de personis). Te ostatnie paremie łączą się w pewną całość, a spojrzenie na rzeczywistość, w jakiej funkcjonujemy, pozwala na twierdzenie, że zasady postępowania w Polsce są odwrotne i zależą od tego, czy ma się władzę, czy nie. A przecież reguły przytoczone powinny obowiązywać każdego, bez względu na zmiany okoliczności politycznych. Nawet jeżeli coś jest dozwolone, to dla wielu, np. polityków, nie może to oznaczać dozwolenia absolutnego. Bowiem non omne, quod licet, honestum est – nie wszystko, co dozwolone, jest uczciwe. Dla wielu, nie tylko polityków, choć o nich wspomniałem, normy moralne i etyczne muszą wysuwać się przed prawo. Jeśli ma się np. immunitet, to tym bardziej pewnych działań, choćby nim objętych, nie powinno się dokonywać, bo to deprecjonuje posiadającego to uprzywilejowanie.

Reklama
Po ogólnych stwierdzeniach może warto odnieść się do bardziej konkretnych sytuacji, które miały miejsce ostatnio w Polsce. Rzeczywiście iustitia non debet claudicare – sprawiedliwość nie powinna kuleć. Ale czy aż tak kulała, aby tak często zmieniać przepisy? W czasie zawieruchy z sędziami Sądu Najwyższego kilkakrotnie zmieniano przepisy, bo za każdym razem, również z powodu tworzenia ich w pośpiechu, coś umykało rządzącym. Do tego stopnia, że należało po raz kolejny przeprowadzić nowelizację, aby objęła ona jednego sędziego K. Rączkę (lex Rączka). Mianowicie ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1443) dodane zostały w art. 111 ustawy o Sądzie Najwyższym par. 1a i 1b, dotyczące jednej osoby!
Ale to niejedyny przykład stanowienia prawa pod konkretną osobę. Podobnie nieabstrakcyjny charakter, skierowany do wąskiej grupy, miała „wrzutka” Senatu do ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce (art. 121a), o którym pisałem w felietonie „Znaczy Profesor” (DGP nr 161 z 21 sierpnia 2018 r.). Zgodnie z tym przepisem określona grupa (sędziów) może być dożywotnio zatrudniona na uczelni. Skądinąd mówi się, że w istocie poprawka była przygotowana dla jednej osoby. A przecież wiadomo, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP, a wicepremier, promotor wyżej wymienionej ustawy, nazwał go złym i nierozsądnym, który należy z ustawy jak najszybciej wyrzucić. Ponoć jednak nie w tej kadencji Sejmu. Czyli się pewnie, mimo że głupi, ostanie. Ale czemu mają służyć powyższe wywody? Otóż Ulpianowi przypisuje się między innymi regułę iura non in singulas personas, sed generaliter constituuntur – prawa są stanowione nie ze względu na konkretne osoby, lecz dla wszystkich. Niestety nie w Polsce.
Na działania rządu można nałożyć inną regułę: audiatur et altera pars – niech będzie wysłuchana i druga strona. Takiego wysłuchania czy inicjatywy wysłuchania racji brak jest m.in. przy forsowaniu ustawy o prostej spółce akcyjnej. To strona wskazująca na wadliwą legislację musi krzyczeć, dopominać się, ale wysłuchana nie jest. No, może czasem daje się jej możliwość mówienia, ale w ogóle się jej nie słucha. A może warto, aby uniknąć bzdur, które wynikają z przedstawionych propozycji.
Skończyły się wybory samorządowe. Dla niektórych jednym z problemów stała się Łódź, gdzie urzędująca prezydent zdobyła ponad 70 proc. głosów. Ale została ona skazana prawomocnym wyrokiem na grzywnę. Część przepisów zakazuje wykonywania funkcji w takiej sytuacji, część nie. Niektórym wydaje się, że są dwie racje albo tylko oni mają rację. Sprawa natomiast jest dużo prostsza, gdyż należy zastosować reguły kolizyjne: lex posterior derogat legi priori (ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą), lex specialis derogat legi generali (ustawa szczególna uchyla ustawę ogólną), lex superior derogat legi inferiori (ustawa wyższa uchyla ustawę niższą) czy w końcu lex posterior generalis non derogat legi priori speciali (ustawa późniejsza ogólna nie uchyla ustawy wcześniejszej szczególnej).
Czy nie jest prawdą, że simplicitas legibus amica – prostota jest przyjaciółką ustaw, jeśli przyjrzymy się tworzeniu ustawy ustanawiającej 12 listopada 2018 r. dniem wolnym od pracy?
Kolejna kwestia związana jest z bieżącą polityką, a właściwie podatkami. Mimo zapowiedzi zniesienia tzw. podatku miedziowego, który płaci KGHM, jednego z najbardziej kuriozalnych na świecie, nie uczyniono tego. Rządzący zapowiadali niepodnoszenie podatków, a tu bęc, podatek „solidarnościowy” w wysokości 4 proc. od najbogatszych. Jest propozycja 13-proc. podatku od przenoszenia za granicę „firm” i osób fizycznych (exit tax). Można by wskazywać wiele takich podatków podniesionych bezpośrednio lub pośrednio. Dlaczego? Dlatego, że fiscus non erubescit – skarb państwa nie rumieni się. Gdy chodzi o podatki i inne dochody, żadnych się nie wstydzi. Nie rumieni się też parlament, przegłosowując te same przepisy (przejmowanie banków za złotówkę) w dwóch różnych ustawach. Ale tego już Rzymianie nie byli w stanie przewidzieć. Pamiętajmy o zasadach, bo ignorantia nocet (nieznajomość szkodzi), a scientia nobilitat (wiedza uszlachetnia).