Organ administracji na wniosek strony powinien sporządzić kopie akt sprawy, jeżeli ma takie możliwości – uznał we wczorajszej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny.
Z wnioskiem o rozstrzygnięcie tej kwestii wystąpił rzecznik praw obywatelskich. Zgodnie z art. 73 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Można to zrobić w urzędzie, w obecności jego pracownika. RPO zauważył jednak, że na tle tej regulacji ujawniły się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności.
Różne podejście sądów
Zgodnie z pierwszym kierunkiem orzeczniczym, który opiera się na literalnej wykładni art. 73 par. 1 k.p.a., przepis ten nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku sporządzania kopii dokumentacji. Robienie notatek, kopii lub odpisów leży w gestii strony. Takie stanowisko zostało wyrażone np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2005 r. (sygn. akt GSK 898/04) oraz w nowszym orzecznictwie, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 785/16).
Za takim podejściem ma przemawiać to, że pomimo postępu technicznego ustawodawca nie wprowadził do kodeksu postępowania administracyjnego zapisu dającego stronie prawo do domagania się kopii dokumentów ani nie nałożył na administrację publiczną takiego obowiązku.
Istnieje też inna linia, która mniej rygorystycznie podchodzi do tekstu ustawy. Jej wyrazem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3043/13). Sąd zwrócił w nim uwagę na obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę uprawnień przewidzianych w art. 73 par. 1 k.p.a. Podkreślił, że w realiach konkretnej sprawy może to oznaczać nie tylko konieczność robienia kserokopii dokumentów, za zwrotem związanych z tym kosztów, ale też ich doręczenie. Ewentualna odmowa mogłaby nastąpić tylko wtedy, gdyby organ nie dysponował potrzebnym sprzętem lub musiał skserować dużą liczbę dokumentów. W ocenie sądu konstytucyjne prawo strony do dostępu do akt sprawy należy rozumieć szeroko.
NSA za wykładnią proobywatelską
W uchwale podjętej wczoraj w składzie siedmiu sędziów NSA uznał, że w ramach udostępnienia akt stronie (na podstawie art. 73 par. 1 k.p.a.) mieści się sporządzenie (na jej wniosek) kopii dokumentacji zgromadzonej w sprawie – w sposób wynikający z możliwości technicznych i organizacyjnych organu.
– Przepis ten powinien być odczytywany i stosowany tak, aby odpowiadał nie tylko postępowi technicznemu, ale także praktyce utrwalonej w stosunkach społecznych, jak i procedurach prawnych nowoczesnego państwa prawnego – wskazał w ustnych motywach przewodniczący składu orzekającego sędzia Jacek Chlebny.
Zaznaczył, że nie każdy ma możliwość korzystania z nowinek technicznych. Jedni nie mają odpowiednich umiejętności, drudzy nie mają do nich dostępu z powodów finansowych. – W takiej sytuacji odmowa wykonania kopii przez urząd prowadziłaby do nierówności pomiędzy stronami w korzystaniu z przysługujących im praw – podkreślił sędzia Chlebny.
Zaznaczył, że nie oznacza to jednak bezwzględnego obowiązku urzędu. – Ewentualna odmowa mogłaby nastąpić jedynie w sytuacji, w której organ wykazałby konkretne utrudnienia, wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania – zaznaczył sędzia Chlebny.
Dlatego, w ocenie NSA, każdy wniosek musi być oceniany indywidualnie. Sąd nie wykluczył obciążenia strony kosztami kserokopii.
Konieczna zmiana przepisów
Doktor Karolina Wojciechowska, administratywistka z Uniwersytetu Warszawskiego, podkreśla, że NSA opowiedział się za wykładnią korzystną dla stron postępowania administracyjnego.
– Jednakże niezbędna w tym zakresie wydaje się ingerencja ustawodawcy, który powinien wprowadzić do kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek organu kopiowania akt za odpowiednią opłatą. Wówczas każda strona miałaby pewność, że jeśli zajdzie taka potrzeba, może uzyskać kopie akt sprawy – uważa ekspertka.
W podobnym tonie wypowiada się też Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu. – W dalszym ciągu postulować należy jednoznaczne doprecyzowanie tej problematyki przez ustawodawcę, bowiem nawet doskonale uzasadniona uchwała NSA nie jest w stanie zastąpić konkretnego i jednoznacznego przepisu ustawy – wskazuje.
orzecznictwo
Uchwała NSA z 8 października 2018 r. (sygn. akt I OPS 1/18). www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia