Subskrybuj nas na Youtube
Ministerialny projekt ustawy o jawności życia publicznego rozmija się z oczekiwaniami organizacji pozarządowych.
/>
Każdy Polak może zostać sygnalistą. Jeśli tylko pracuje lub prowadzi własną firmę. Pracownik, zleceniobiorca, konsultant, wolontariusz, funkcjonariusz, żołnierz, przedsiębiorca... Projekt ustawy o jawności życia publicznego pozwala nadać taki status osobie, która współpracuje z wymiarem sprawiedliwości, informując o możliwości popełnienia przestępstwa przez podmiot, z którym łączy ją umowa o pracę, cywilnoprawna (np. zlecenie czy dzieło) albo stosunek służby. Gdy prokurator przyzna statut, włącza się ochrona przed negatywnymi skutkami tej kooperacji. Wszystko po to, by przeciwdziałać korupcji i oszustwom gospodarczym (w tym finansowym i ubezpieczeniowym). Cel szczytny. A jakie będą konsekwencje?
Pytania są zasadne, bo skala namawiania do pomocy różnym służbom (np. ABW, CBA, policji) zatacza coraz szersze kręgi. Jako zachęta ma posłużyć obowiązujące od 1 stycznia zwolnienie z podatku dochodowego wynagrodzenia wypłacanego informatorom i świadkom z funduszu operacyjnego służb (DGP z 8 stycznia 2018 r.). Ale nie tylko o prawo chodzi. Również o akcje – jak pomysł szefa służby cywilnej. Dobrosław Dowiat-Urbański chce, by członkowie korpusu tej służby regularnie wypełniali ankiety, w których napiszą, co robią ich koledzy i szefowie w godzinach pracy. W imię poznania skali nieprawidłowości i niepożądanych zachowań wśród urzędników oraz przeciwdziałania im. W imię kultury uczciwości (DGP z 3 stycznia 2018 r.).
Bohaterowie czy donosiciele
Choć termin whistleblowing funkcjonuje na świecie od ponad pół wieku (po raz pierwszy pojawił się w USA w latach 70. XX w.), to u nas wciąż nie ma dobrego odpowiednika. Fundacja im. Stefana Batorego wprowadziła do obiegu nazwę „sygnalista” i ta przyjęła się na tyle, że została użyta nawet w projekcie ustawy o jawności życia publicznego. Choć niekoniecznie w takim znaczeniu, o jaki fundacja zabiega od 10 lat. I nie do końca w tak zdefiniowanym, jak czyni to Transparency International. Bo definicja whistleblowingu, według tej największej światowej organizacji zwalczającej korupcję, jest bardzo szeroka. Obejmuje ujawnianie przekupstw oraz innych przestępstw, niedopełnienia obowiązków, niezgodnych z prawem decyzji, sytuacji zagrożenia zdrowia publicznego i środowiska naturalnego, nadużycia władzy, nieuprawnionego wykorzystywania publicznych środków i majątku, rażącego marnowania zasobów publicznych lub złego zarzadzania, konfliktu interesów oraz wszystkich działań´ mających na celu ukrycie tych patologii. Tak daleko nasz ustawodawca na razie się nie posuwa.
Projekt ustawy powstały pod okiem ministra – koordynatora służb specjalnych Mariusza Kamińskiego wpisuje się w nasz stosunek do whistleblowerów: w sumie dobrze by było, żeby mieli środki ochrony, ale jednak nie za wielkie. W raporcie Fundacji Batorego „Bohaterowie czy donosiciele? Co Polacy myślą? o osobach sygnalizujących nieprawidłowości w miejscu pracy?” (z 2012 r., ma być powtórzony w tym roku) poparcie dla sygnalistów waha się od 48 proc. do 81 proc. Jest największe przy informowaniu o nadużyciach prowadzących do zagrożenia życia czy łapówkarstwie, najmniejsze – przy nieprawidłowościach popełnianych przez kolegów (choć i tu rodzaj zgłaszanej nieprawidłowości odgrywa rolę). Sygnalista zasługuje na ochronę w oczach 80 proc. respondentów, ale aż 63 proc. podchodziło z ostrożnością do uzyskania „nietykalności”, a ponad 70 proc. spodziewało się represji.
Odium konfidenta
Mimo deklarowanego poparcia whistleblowing kojarzy się w Polsce raczej negatywnie. Stawia się znak równości między nim a donosicielstwem czy denuncjacją. Choć to nie do końca prawda. Bo sygnalista działa zazwyczaj przeciwko nieprawidłowościom, jakie dostrzega w swoim miejscu pracy albo u kontrahenta. Bo chce je powstrzymać dla dobra pracodawcy, kooperanta czy całego społeczeństwa. Bo nie godzi się na nielegalne i nieetyczne działania. Dlatego je sygnalizuje. Najpierw przełożonym albo partnerom biznesowym, a gdy nie widzi żadnych efektów – instytucjom zewnętrznym, a w ostateczności mediom. Co go czeka w zamian? Szykany ze strony szefów z utratą pracy włącznie. Status trędowatego w biznesie. Ostracyzm ze strony środowiska z niewyszukanymi epitetami w stylu konfident na czele. Kłopoty. Na każdym polu.
Polskie prawo mu mało pomaga. Raz, że przepisy są bardzo rozproszone (od kodeksu pracy przez cywilny po karny). Dwa, wcale nie ma w nich takiego pojęcia jak whistleblowing. Ani sygnalista. A być powinno. Fundacja Batorego, a wraz z nią wiele innych organizacji pozarządowych, od dekady walczy o specjalną ochronę dla tych osób, kompleksowo uregulowaną w jednym akcie prawnym. Wszyscy się więc ucieszyli, gdy ktoś wreszcie zajął się na poważnie tym zagadnieniem. Miny im zrzedły, gdy przeczytali najpierw pierwszą, a potem kolejne wersje części poświęconej sygnalistom w projekcie ustawy o jawności życia publicznego.
Sprzeczność z ideą
W czasie konsultacji społecznych projekt ustawy został ostro skrytykowany. Padły opinie o represyjności rozwiązań, o tworzeniu sieci informatorów służb specjalnych, o inwigilowaniu pracodawców. – Zawnioskowaliśmy, by w ogóle zrezygnować w nim z określenia „sygnalista”. Współpraca z wymiarem sprawiedliwości, która według projektu determinuje zostanie sygnalistą, jest cechą nieistotną. Taka osoba, działając w interesie publicznym, nie musi być w kontakcie z organami ścigania. Ona koncentruje się na informowaniu, co zostało w ogóle pominięte – tłumaczy Marcin Waszak z Fundacji Batorego. I podkreśla, że to dwie odrębne filozofie. W tej promowanej przez Radę Europy, OECD czy ONZ pierwsze skrzypce należą do dobrej woli sygnalisty, który naraża siebie i swoją pozycję dla dobra kolegów, organizacji albo społeczeństwa, co uzasadnia objęcie go ochroną. W ministerialnej sytuacja sygnalisty jest zależna od arbitralnej decyzji prokuratora. – To sprzeczne z ideą whistleblowingu – przesądza Waszak.
Na wypaczenie koncepcji sygnalizowania zwraca również uwagę Aleksandra Kobylińska z Instytutu Spraw Publicznych. Jej zdaniem projekt zawęża alarmowanie o nieprawidłowościach do informowania organów ścigania. Ogranicza ochronę sygnalisty, gdy się w organizacji źle dzieje, do sytuacji kontaktu z prokuratorem. – To rozwiązania niekorzystne. Pozostawiające sygnalistę na łasce i niełasce urzędnika. Czy to poprawi obecne położenie sygnalisty? Raczej wątpliwe – ocenia. I nie kryje rozczarowania, bo miała duże oczekiwania. Ale to było, zanim projekt ujrzał światło dzienne.
Nieco łagodniej do proponowanych uregulowań podchodzi dr Piotr Ostrowski z Instytutu Socjologii UW, członek władz OPZZ. – Z jednej strony potrzebne są przepisy zwalczające korupcję i malwersacje finansowe czy gospodarcze. Ich wprowadzenie to zaleta tego projektu. Z drugiej – jego wadą jest zbyt wąskie ujęcie. Wygląda też na to, że propozycja nie została przemyślana. Ja w każdym razie jako pracownik nie wiedziałbym, jak mam się zachować, aby zyskać ochronę – wyjaśnia socjolog.
Martwe prawo
Raport z 2015 r. „Sygnaliści – ludzie, którzy nie potrafią milczeć. Doświadczenia osób ujawniających nieprawidłowości w instytucjach i firmach w Polsce”, przygotowany przez Aleksandrę Kobylińską przy współpracy Macieja Folty, potwierdza działania rewanżowe wobec sygnalistów. Każda z 12 osób zbadanych na potrzeby opracowania doznała negatywnych skutków swojej reakcji na nieprawidłowości. – Rozwiązania w proponowanym kształcie są na tyle wycinkowe, że nie objęłyby dużej części znanych nam przypadków sygnalistów. Ani osób, które poszłyby w ich ślady – wskazuje Kobylińska. Zaznacza, że w projekcie są rozwiązania godne pochwały, jak zwrot kosztów postępowania sądowego czy gwarancja zatrudnienia sygnalisty przez rok. – Ale warunków do ich spełnienia jest tak wiele, że nie wiadomo, czy ktokolwiek pod ten parasol trafi – podkreśla ekspertka ISP.
O wątpliwościach związanych ze stosowaniem projektowanej ochrony mówi też Piotr Ostrowski. – Odpowiedzialność karna ma powstrzymać niezadowolonych pracowników czy przedsiębiorców przed nieuzasadnionymi i wydumanymi zgłoszeniami do prokuratury na pracodawców lub kontrahentów. Ale czy czasami nie powstrzyma wszystkich, skoro przepisy wymagają twardych dowodów? Czy wystarczy usłyszana plotka na korytarzu jako podstawa sygnalizacji o nielegalnym działaniu? Czy jak będzie jedynym dowodem, to pracownika czeka postępowanie karne? – zadaje pytania pozostające na razie bez odpowiedzi. I na tym nie poprzestaje. Podaje hipotetyczny przykład firmy planującej zwolnienia grupowe, której działania mogą zostać zablokowane, bo 50 pracowników napisze wspólne pismo do prokuratury, aby ochronić miejsca pracy. Kto wtedy jest sygnalistą: wszyscy razem czy każdy osobno? To wniosek zbiorowy czy indywidualny? Jak się do niego odnieść? To pole do nadużyć.
Marcin Waszak wskazuje na dwie możliwe konsekwencje. Pierwsza, że ochrona w obecnie przewidywanym kształcie uruchomi jednostkowe akty zemsty. Jednostkowe, bo przecież za składanie fałszywych zeznań są sankcje karne. I jak pracownik pokręci coś w donosie, a nie jest w stanie zweryfikować wszystkich przekazywanych informacji, to sam może mieć problem. Drugi efekt to po prostu martwe prawo. Każdy rozsądnie myślący pracownik, którzy zajrzy do tych przepisów, raczej zrezygnuje z ujawniania jakichkolwiek informacji.
Ustawowe zaufanie
Skandynawowie, zwłaszcza Duńczycy, mają bardzo dobrze zbudowany system kontroli społecznej. Wszyscy pilnują, by były przestrzegane przepisy, zasady i obyczaje. I ufają sobie. Bez względu na to, czy się znają, czy nie. Budowali to latami, oddolnie. – Ktoś wpadł na pomysł, aby Polacy zaczęli przypominać Skandynawów. Dzięki jednej ustawie. Najlepiej z dnia na dzień – śmieje się dr Wiesław Baryła, psycholog społeczny z Uniwersytetu SWPS w Sopocie. Byłby szalenie zadowolony, podobnie zresztą jak większość społeczeństwa, gdyby taki oddolny system kontrolny w Polsce powstał. Ale nie da się go stworzyć odgórnymi zaleceniami. Tak jak nie da się zadekretować zaufania. Szczególnie że Polacy, owszem, ufają. Ale tylko członkom rodziny i najbliższym. A w żadnym razie obcym.
Nieufność to spadek. Nie tylko po PRL, w którym siatka różnych informatorów była rozwinięta do niebywałych rozmiarów, lecz również po wcześniejszych okresach. – Stulecia XVIII–XIX pozostawiły w naszym społeczeństwie blizny. Zbudowały kulturę małego dworku, w której każdy jest przekonany o swoim szlachectwie, prawie do dbania o ojczyznę, o własnej wyższości. Kulturę, w której dominuje przeświadczenie, że jeśli władza coś robi, to wyłącznie we własnym interesie – przypomina dr Baryła, bo doświadczenia historyczne wpływają na wiele zachowań społecznych. Mimo wysokiego wsparcia sondażowego dla rządzących, ich ta nieufność także dotyka. W jej niwelowaniu nie pomogą przepisy, jak te o ochronie sygnalistów. Nie pomogą też budować zaufania społecznego. – Tu nie ma osób, które mają odwagę patrzeć na ręce instytucjom, organizacjom, rządowi i reagować w razie nieprawidłowości. Tu są tylko ci, co zdecydują się na donosy do prokuratora w zamian za utrzymanie etatu. Efekt będzie odwrotny od zamierzonego – nie zostawia suchej nitki na projekcie psycholog.
Piotr Ostrowski dodaje natomiast, że zabrakło socjologicznej refleksji. Bo jakie będą skutki zgłoszenia do prokuratora naruszenia, które okaże się wydmuszką? Jak wtedy będą wyglądy relacje między sygnalizującym pracownikiem a pracodawcą, pracownikiem a otoczeniem? Nietrudno przewidzieć.
Nadzwyczajna kasta
W opracowaniu „Ustawa o ochronie sygnalistów w Polsce – o potrzebie i perspektywach jej wprowadzenia” (Fundacja Batorego z 2016 r.) pracodawcy przyznają, że polityka raportowania nieprawidłowości to skuteczne narzędzie zarządzania ryzykiem, a związkowcy – zwiększenia udziału pracowników w tym zarządzaniu ich aktywności. Ale zauważają też, że prawna ochrona sygnalistów to budowa kolejnej grupy na wzór społecznych inspektorów pracy, która może wykorzystać swój status do zachowania etatu. I coś może być na rzeczy, bo projekt przewiduje uzyskanie zgody prokuratora na zwolnienie sygnalisty z pracy albo rozwiązanie kontraktu z przedsiębiorcą. I to przez rok od umorzenia postępowania lub ukarania sprawcy. Nie działa, jeśli przestępstwo nie miało miejsca albo czyn nie był przestępstwem, albo na mocy prawa sprawca nie popełnił przestępstwa, albo nie podlega karze.
Reakcja na naruszenia w organizacjach należy do społecznego inspektora pracy. Do związków zawodowych (jeśli istnieją). Do rad pracowników. Czy potrzebna jest jeszcze jedna chroniona grupa? Jeśli byłby z niej faktycznie pożytek w postaci ukrócenia nielegalnych procederów w organizacjach, to czemu nie, zwłaszcza że to trochę inny rodzaj ochrony. – Ale niekoniecznie nadzwyczajna kasta, dzięki której służby mogą wkroczyć i zrobić porządek – sprzeciwia się Wiesław Baryła. Nie ma miejsca na kastę informatorów służb specjalnych. Taka już była. I rujnowała stosunki wewnątrzspołeczne, których do tej pory nie odbudowaliśmy.
Stopowanie spirali
– Ministerialny projekt wyrządzi wiele szkód sygnalistom. Zdewastuje ich wizerunek. Tych cichych bohaterów, którzy narażając się na szykany, interweniują w sprawie nielegalnych i nieetycznych zachowań. Lepiej żeby go nie było – uważa Marcin Waszak. A ponieważ uwagi i zarzuty złożone w trakcie konsultacji zostały odrzucone, to Fundacja Batorego, Forum Związków Zawodowych, Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Instytut Spraw Publicznych zgłosiły w drugiej rundzie konsultacyjnej własny, obywatelski projekt ustawy o ochronie sygnalistów jako alternatywę dla regulacji ujętej w projekcie rządowym. Tu przewiduje się znacznie szerszą definicję sygnalisty, obszerniejszy katalog nieprawidłowości, kolejność zgłoszeń (najpierw wewnątrz organizacji lub do instytucji zewnętrznych, potem do mediów), wewnętrzne systemy zgłaszania naruszeń gwarantujące poufność, rolę związków zawodowych w ich tworzeniu oraz ochronę sygnalistów przed zarzutami o naruszenie dóbr osobistych.
– Często nieprawidłowości zaczynają się na niskim poziomie od niewinnych naruszeń. Potem rosną. Chodzi o to, aby organizacja miała procedurę, która tę spiralę w miarę wcześnie zatrzyma. Żeby sygnalista mógł zgłosić naruszenie albo zaufanej osobie, albo specjalnej komórce organizacyjnej, która zagwarantuje mu poufność i rzetelne zbadanie sprawy. I miał pewność, że nic mu nie grozi – przekonuje Aleksandra Kobylińska. Dodaje, że taka procedura to element modernizowania naszych organizacji w kierunku przejrzystości i etycznego działania. Element edukacji, że informowanie o nadużyciach w dobrej wierze nie jest donosicielstwem. – Liczę, że obywatelski projekt zostanie wzięty pod uwagę. Ten, który jest, nie spełnia podstawowych standardów dla rozwiązań tego typu. Jeśli to ma być pierwszy krok, to w zupełnie niewłaściwą stronę – komentuje ekspert ISP.
Czy obywatelska inicjatywa ma szanse? Obecna władza nie odrzuca z góry takich pomysłów. Jest więc przynajmniej nadzieja, że się nad nią pochyli. Ale czy zdecyduje się na dalsze kroki, to duża niewiadoma.
Codzienna szkoła
A może zamiast tworzenia jakichkolwiek nowych przepisów wystarczy nowelizacja obecnych. I inne działania. Edukacyjne. Informacyjne. Długofalowo.
Piotr Ostrowski: – Związki zawodowe są de facto sygnalistami w tym szerszym ujęciu. Wystarczyłoby wzmocnić ich uprawnienia ustawowe i przekaz do opinii publicznej, że są w stanie pomóc przy zgłaszaniu nieprawidłowości. Bez względu na to, czy w danej firmie jest organizacja związkowa, czy też jej nie ma. W tym drugim przypadku w odpowiednie prawa należałoby uzbroić duże federacje związkowe do działania w imieniu pracowników nieuzwiązkowionych. Natomiast samych pracowników trzeba by włączyć do partnerskiego modelu zarządzania organizacją. To wpływa na zaangażowanie i zaufanie.
Marcin Waszak: – Podstawą jest edukacja, że informowanie o naruszeniach to nic złego. Za taką kampanię powinny odpowiadać nie tylko organizacje pozarządowe, ale też związki zawodowe, organizacje pracodawców i rząd w zakresie nauczania szkolnego. Przydałyby się też zmiany w systemie bezpłatnej pomocy prawnej, na który dziś sygnaliści, mówiąc kolokwialnie, się nie łapią.
Wiesław Baryła: – W Polsce potrzeba kultury zaufania. Zacznijmy ją budować. W rodzinach – ufając dzieciom, w szkołach – ufając uczniom, w organizacjach – ufając innym. Ucząc pracy zespołowej, w której fundamentem jest zaufanie. Dzięki temu zaczniemy ufać obcym. I niepotrzebne będą odgórne nakazy. Nawet do walki z korupcją wystarczy wówczas kontrola społeczna.
Unijny standard
Nie w każdym kraju jest ustawowo zagwarantowana ochrona sygnalistów. Sporo państw jednak ją stosuje, jak np. Australia, Francja, Kanada, Słowacja, USA, Węgry czy Wielka Brytania. Do obowiązujących przepisów dochodziły stopniowo. Nie wszędzie zadziałały od razu. Przeciwnie. – Na Słowacji do tej pory niewiele osób sięga do prawnych środków ochrony. Jednym z powodów jest nieufność do instytucji państwa – wyjaśnia Marcin Waszak. Poziom ochrony sygnalistów może zostać zrównany i podniesiony za sprawą unijnego programu o ochronie sygnalistów, do którego opracowania została zobowiązana Komisja Europejska. Te rozwiązania mogłyby zadziałać prewencyjnie, podnosząc kulturę organizacyjną w miejscach pracy oraz doprowadzić do bardziej kompleksowych przepisów krajowych. – Przygotowanie w Polsce ustawy zgodne z międzynarodowymi standardami mogłoby być ważnym krokiem do zmiany postrzegania sygnalistów. Do usunięcia stygmatu donosiciela. W końcu postawa sygnalisty byłaby przecież prawnie nagradzana. A to dobry początek do przeobrażeń świadomości społecznej – ocenia ekspert Fundacji Batorego.
Za sprawą przyjętej w 2016 r. przez Radę UE dyrektywy ochrony tajemnic przedsiębiorstwa Polska musi wdrożyć przepisy chroniące sygnalistów przed negatywnymi konsekwencjami ujawnienia tajemnicy firmy. Jak do tego dojdzie dyrektywa KE, to Warszawa nie będzie miała wyjścia. I nie będzie mogła zasłaniać się przepisami ulokowanymi w procedowanej ustawie o jawności życia publicznego, choć zapewne będzie próbować. Tyle że im daleko do poziomu dobrej ochrony sygnalistów.
PS. Opinie o akcji szefa służby cywilnej Dobrosława Dowiat-Urbańskiego wśród członków służby cywilnej były jednoznaczne: ankiety to strata czasu i psucie relacji.
Mimo deklarowanego poparcia whistleblowing kojarzy się w Polsce raczej negatywnie. Stawia się znak równości między nim a donosicielstwem czy denuncjacją. Choć to nie do końca prawda. Bo sygnalista działa zazwyczaj przeciwko nieprawidłowościom, jakie dostrzega w swoim miejscu pracy albo u kontrahenta
