Rynek usług prawniczych dostrzegł już nowy nadzwyczajny środek zaskarżenia w postaci skargi nadzwyczajnej. Radość fachowych pełnomocników wydaje się jednak nieuzasadniona.
Reklama
W styczniu ogłoszona została nowa ustawa o Sądzie Najwyższym (ustawa z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, Dz.U. z 2018 r. poz. 5). W mediach pojawiają się informacje o pracach koncepcyjnych nad kolejnymi aktami prawnymi reformującymi wymiar sprawiedliwości (por. „Ustawy o SN i KRS to nie koniec?”, DGP z 11 grudnia 2018 r.), a nawet formułuje się przypuszczenia o możliwych zmianach w dwóch już przyjętych ustawach. Z czysto technicznego punktu widzenia możliwość taka istnieje także w okresie trwającego trzy miesiące vacatio legis (jednak tylko w przypadku ustawy o SN, por. art. 136; Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw weszła w życie z drobnymi wyjątkami po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, por. art. 10 tejże ustawy).
Tymczasem rynek usług prawniczych dostrzegł już nowy nadzwyczajny środek zaskarżenia w postaci skargi nadzwyczajnej (art. 89 par. 1 nowej ustawy o SN). Wprawdzie przepisy o skardze nadzwyczajnej będą podlegać interpretacji w drodze ich stosowania przez SN, ale ten nowy środek – określany czasem, jak się wydaje nie bez podstaw, jako wprowadzający IV instancję – budzi duże zainteresowanie. Wokół tej instytucji powstało już wiele mitów i błędnych interpretacji nienawiązujących do normatywnej konstrukcji tego środka. Bliższa analiza przepisów może bowiem prowadzić do wniosku o przedwczesnej radości fachowych pełnomocników. Zasady wnoszenia skargi nadzwyczajnej zostały, rzecz jasna z konieczności, jeszcze mocniej sformalizowane niż w przypadku innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia (ustawa wprost tak określa ten nowy, szczególny środek nadzwyczajnej kontroli odwoławczej, por. art. 89 par. 1 tiret pierwsze).
Ocena słusznościowa

Reklama
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w porównaniu do starej ustawy o SN przepisy o skardze nadzwyczajnej (art. 89–95 nowej ustawy) zamieszczone zostały między tymi, które regulują instytucję uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne oraz wniosku prokuratora generalnego o unieważnienie prawomocnego orzeczenia wydanego w sprawie, która w chwili orzekania ze względu na osobę nie podlegała orzecznictwu sądów polskich lub w której w chwili orzekania droga sądowa była niedopuszczalna (art. 96 par. 1 nowej ustawy). Jak już wskazano, według ustawodawcy skarga nadzwyczajna jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, który ma – jak można domniemywać – uzupełniać realną albo wyimaginowaną (zależnie od zapatrywań) lukę w ramach nadzwyczajnej kontroli odwoławczej. Z treści przepisu przebija jednak wyraźnie chęć wkomponowania rozwiązań o skardze w inne, istniejące już nadzwyczajne środki zaskarżenia (przede wszystkim skargę kasacyjną z k.p.c. i kasację z k.p.k.) w celu stworzenia harmonijnego i spójnego systemu tych środków.
Jak zawsze nowa instytucja zrodzi w doktrynie nowe „zapędy komentatorskie”, ale już teraz można zauważyć, że o ile kasacja i skarga kasacyjna jawią się jako środki nadzwyczajne o klasycznie normatywnym charakterze – przede wszystkim sytuując w tym względzie Sąd Najwyższy jako klasyczny sąd kasacyjny będący sądem prawa (silna rewizyjność kasacji i skargi kasacyjnej) – o tyle skarga nadzwyczajna wprowadza pewne elementy określane potocznie jako „ocena słusznościowa” – niepotrzebnie pejoratywnie. Bo przecież reguły słuszności znane są kontynentalnej kulturze prawnej od antycznego prawa rzymskiego, istnieją w prawie cywilnym, nie mówiąc już o kulturze anglosaskiej z jej equity law i de facto prawem sędziowskim, opartym właśnie na poczuciu zdrowego rozsądku i słuszności. Argument za taką oceną znalazł się wśród przesłanek uzasadniających wniesienie skargi – gdy orzeczenie w sposób rażący narusza prawo poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – art. 89 par. 1 pkt 2 ustawy o SN. Znalazły się między nimi także podstawy mocno ocenne, związane z samym rozstrzygnięciem (podjętą decyzją stosowania prawa), a nie tylko z rażącą obrazą prawa materialnego lub procesowego, jeśli miała ona wpływ na treść rozstrzygnięcia, które są głównymi podstawami kasacji i skargi kasacyjnej, obok bezwzględnych podstaw nieważności postępowania (k.p.c.) i bezwzględnych podstaw odwoławczych (k.p.k.). Ustawa wprowadza bowiem dwie nowe podstawy w postaci sytuacji, gdy orzeczenie narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w konstytucji (art. 89 par. 1 pkt 1) i oczywistą podstawę faktyczną, nie stricte prawną, bo art. 89 par. 1 pkt 3 mówi o sytuacji, gdy zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jest to zatem podstawa, która – paradoksalnie – najmocniej odpowiada rewizyjnemu modelowi kontroli nadzwyczajnej, a niweluje przyjmowane do tej pory w zakresie polskich środków nadzwyczajnych cechy kasacyjności. Przypomnijmy, że rewizyjny system kontroli odwoławczej sprowadza się do formalnej kontroli rozstrzygnięcia, lecz pozwala sądowi rewizyjnemu w określonych warunkach wydawać decyzje także co do istoty sprawy. Sąd ten pozostaje jednak klasycznym sądem prawa, natomiast model apelacyjno-kasacyjny jest bardziej rygorystyczny i niekiedy uznawany za bardziej gwarancyjny – na etapie kontroli zwyczajnej sąd apelacyjny może wydawać orzeczenia zmieniające, ale na etapie kontroli nadzwyczajnej w razie uwzględnienia środka nadzwyczajnego regułą jest wydawanie orzeczeń jedynie kasatoryjnych (uchylających) w celu przeciwdziałania sytuacji, gdy po odmiennie przyjętych ustaleniach faktycznych strona niezadowolona z tych ustaleń nie dysponuje już żadnym środkiem zaskarżenia (tzw. materialna formuła instancyjności).
Jednak system rewizyjny raczej przyspiesza postępowanie. Pozwala sądowi odwoławczemu, działającemu w ramach kontroli nadzwyczajnej, w określonym stopniu kontrolować ustalenia faktyczne i – w przypadku modelu rewizyjnego – podejmować decyzje co do istoty sprawy. Zwykle konkretne rozwiązania są jakimś kompromisem między skrajnościami wynikłymi z obu modeli, ale postępowania kasacyjne są przede wszystkim rewizyjne, z niewielkimi cechami klasycznej kasacyjności (doktryna uzależnia bowiem formę środka zaskarżenia od przyjmowanego w procedurze modelu kontroli – odpowiednio – zwyczajnej albo nadzwyczajnej). Zatem logiczne było przyznanie przez ustawodawcę Sądowi Najwyższemu rozpoznającemu skargę nadzwyczajną (właściwa w tym przedmiocie będzie nowo powołana Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, art. 26 ustawy o SN) prawa do orzekania co do istoty sprawy w razie jej uwzględnienia. To istotna cecha nowego środka zaskarżenia, nawiązująca do funkcjonującej już w polskim systemie prawnym rewizji nadzwyczajnej (pisałem o tym w felietonie „Między rewizją a kasacją nadzwyczajną”, „Prawnik” z 29 sierpnia 2017 r.). Rozpoznając skargę nadzwyczajną, Sąd Najwyższy będzie zatem sądem rewizyjnym, władnym wydać orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie odmiennie ocenionych ustaleń faktycznych, choć z obwarowaniami określonymi w ustawie.
Gwarancje formalne określone zostały w taki sposób, że skarga nadzwyczajna może zostać wniesiona przez uprawnione do tego podmioty szczególne (o czym dalej) od prawomocnego, kończącego postępowanie w sprawie orzeczenia sądu powszechnego lub wojskowego, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej (art. 89 par. 1). Wnosi się ją w terminie pięciu lat od dnia uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia, a jeżeli została wniesiona kasacja albo skarga kasacyjna – w terminie roku od dnia ich rozpoznania (skarga nadzwyczajna przełamuje więc obowiązujący w polskim systemie prawnym zakaz multikasacji). Niedopuszczalne jest uwzględnienie skargi nadzwyczajnej na niekorzyść oskarżonego wniesionej po upływie roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, a jeżeli od orzeczenia została wniesiona kasacja albo skarga kasacyjna – po upływie sześciu miesięcy od dnia jej rozpoznania (art. 89 par. 3 i 4 ustawy). Istotnym jednak iunctim zapewniającym koherentność z kasacją i skargą kasacyjną jest warunek, że skargi nadzwyczajnej nie można oprzeć na zarzutach, które były przedmiotem rozpoznania w tychże (art. 90 par. 2 ustawy). Należy to odczytać w ten sposób, że skarga nie może powielać wcześniej formułowanych zarzutów dotyczących obrazy prawa lub bezwzględnych podstaw odwoławczych (przyczyn nieważności postępowania). Jest to łatwo uchwytne, skoro dwie przesłanki do wniesienia skargi są oparte na kryteriach ocennych lub faktycznych (pkt 1 i 3 art. 89 par. 1).
Katalog uprawnionych
Bardzo istotne są podmioty uprawnione do wniesienia skargi. Ustawa wskazuje tylko tzw. podmioty szczególne (wzorem kasacji i skargi kasacyjnej): prokurator generalny, rzecznik praw obywatelskich oraz, w zakresie ich właściwości, prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, rzecznik praw dziecka, rzecznik praw pacjenta, przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, rzecznik finansowego i prezes UOKiK (art. 89 par. 2). Tym samym bezpośrednio do Sądu Najwyższego skargę mogą wnieść tylko podmioty szczególne, co ma zapewnić wysoki poziom profesjonalizacji tego postępowania. Jest to rozwiązanie zaczerpnięte z rewizji nadzwyczajnej, gdzie osoba pokrzywdzona rozstrzygnięciem mogła wnieść stosowny wniosek (spełniający jedynie podstawowe wymogi pisma procesowego) do właściwego organu, by ten wniósł skargę nadzwyczajną w rozstrzygniętej sprawie (nawet po przeprowadzonym postępowaniu kasacyjnym), w terminie ustalonym.
Negatywnie należy ocenić rozwiązanie przyjęte w art. 89 par. 4 ustawy: jeżeli od uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia upłynęło pięć lat, a orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne lub przemawiają za tym zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w konstytucji, Sąd Najwyższy może się ograniczyć do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności, z powodu których wydał takie rozstrzygnięcie. Rozwiązanie to jest niespójne z pięcioletnim terminem, o którym mowa w paragrafie poprzedzającym, i może być odczytane jako zachęta do składania wniosków do ww. podmiotów w sprawach starych, zakończonych już wiele lat temu, także takich, w których nie sporządzono uzasadnienia wyroku. Ogólnie podstawy temporalne do wniesienia skargi wymagają, co należy podkreślić, pilnej reakcji ustawodawcy, gdyż jest to najbardziej dysfunkcjonalny element tej procedury, który może doprowadzić do zasypania podmiotów wymienionych w art. 89 par. 2 ustawy dziesiątkami tysięcy wniosków osób, mówiąc oględnie, z własnymi, acz niezasadnymi, problemami (chodzi o tzw. pieniactwo sądowe).
Pewne trudności w realnym funkcjonowaniu skargi dostrzegł sam ustawodawca. Artykuł 92 wprowadza kontrowersyjny przepis, że Sąd Najwyższy może zażądać uzasadnienia, jeżeli zaskarżone orzeczenie go nie zawiera. Jest to realne, gdy sprawa rozstrzygnięta została niedawno i sędzia, który wydał zaskarżone orzeczenie, może takie uzasadnienie sporządzić. Co jednak ze sprawami, w których po upływie lat brak już osoby, która orzekała w danej sprawie? Uzasadnienie jako argumentacja zewnętrzna i jawna w demokratycznym państwie prawnym winna w jakiś sposób uzewnętrzniać motywy podjętej decyzji procesowej w sposób realny; tutaj ma to tym większe znaczenie, że uzasadnienie jest sporządzane de facto dla innego organu, i to Sądu Najwyższego, w konkretnym celu. Nie ma więc mowy o tzw. francuskim stylu uzasadniania, decepcji czy subwersji argumentacyjno-orzeczniczej (por. „Przeciw skrajnościom: niewolnicy tekstu czy tłumacze prawa?”, „Prawnik” z 2 stycznia 2018 r.).
Izba specjalna
Postępowanie ze skargi ma być oparte na udziale czynnika społecznego w procesie orzekania. Wbrew krytyce, w tym aspekcie Sąd Najwyższy nie jest tylko sądem prawa, lecz opiera się także na względach słusznościowych, wręcz – jak się wydaje – antypozytywistycznych (mając na względzie argument z wypowiedzi przedstawicieli ustawodawcy czy wprost z wykładni funkcjonalnej przepisów o skardze). Zgodnie z art. 94 par. 1 i 2 ustawy skargę nadzwyczajną rozpoznaje Sąd Najwyższy w składzie: dwóch sędziów SN orzekających w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, oraz jeden ławnik SN. Jeżeli zaś skarga nadzwyczajna dotyczy orzeczenia Sądu Najwyższego, sprawę rozpoznaje skład: pięciu sędziów SN orzekających w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz dwóch ławników Sądu Najwyższego.
Bardzo istotnym uprawnieniem Izby Kontroli Nadzwyczajnej i jej składów orzeczniczych jest możliwość odchodzenia od wiążących zwykłe składy SN uchwał mających moc zasad prawnych. W razie rozpoznawania skargi, jeżeli skład Sądu Najwyższego (zwykły i poszerzony) zamierza odstąpić od zasady prawnej uchwalonej przez izbę Sądu Najwyższego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi (art. 94 par. 3 ustawy):
1) całej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych – jeżeli zamierza odstąpić od zasady prawnej uchwalonej przez skład Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych; rozstrzygnięcie następuje w drodze uchwały składu całej izby;
2) Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz izby, która uchwaliła zasadę prawną – jeżeli zamierza odstąpić od zasady prawnej uchwalonej przez skład izby innej niż Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych; rozstrzygnięcie następuje w drodze uchwały całych składów obu izb.
Ten drugi przypadek oczywiście ujawnia konieczność odstąpienia od zasady prawnej przez połączone składy obu izb (przepis mówi o jednej uchwale, a nie uchwałach, całych składów obu izb – został zredagowany trochę niefortunnie, lepiej byłoby użyć sformułowania przez „połączone składy obu izb”).
Na zakończenie wypada jeszcze wskazać, że w sprawach nieuregulowanych ustawa nakazuje stosować do skargi nadzwyczajnej (w tym postępowania w sprawie tej skargi) przepisy k.p.c. w sprawach cywilnych albo k.p.k. w sprawach karnych (art. 95 pkt 1 i 2 ustawy). W przepisie, jak się wydaje, zabrakło sformułowania „odpowiednio”, co może rodzić kolejne wątpliwości interpretacyjne przy stosowaniu przepisów o skardze z ustawy o SN w oparciu także o przepisy dotyczące kasacji i skargi kasacyjnej, odpowiednio z k.p.c. i k.p.k. Tym samym nie jest prawdą, że strona w postępowaniu ze skargi nadzwyczajnej pozbawiona jest gwarancji procesowych właściwych procedurze karnej w razie stosowania przepisów o kasacji (zresztą same przepisy o kasacji odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym w procesie karnym, por. art. 518 k.p.k.). Proste wnioskowanie nakazuje przy stosowaniu przepisów o kasacji uwzględniać ich relację systemową do innych regulacji tego kodeksu (np. możliwość odmowy składania wyjaśnień itp.).
Podstawowe problemy nowej instytucji to szeroko zakrojony zakres czasu do jej wniesienia, drobne mankamenty redakcyjne w przepisach ustawy o SN, mogące rodzić pewne trudności praktyczne w zakresie ich stosowania, ogólny odbiór społeczny tej instytucji (podważający zasadę pewności prawa). Z drugiej strony – skarga jest przykładem instytucji rzeczywiście nadzwyczajnej z formy, ale opartej w istocie na bardzo szerokich podstawach właściwych klasycznej rewizji, która może być również odczytywana – i taka była zapewne intencja ustawodawcy – jako środek służący korekcie niektórych rozstrzygnięć, które wynikają ze źle postrzeganego formalizmu orzeczniczego. Ideę należy więc potraktować jako szczytną, praktyka ujawni zaś, na ile przyjęte rozwiązania ów cel spełniają.