Subskrybuj nas na Youtube
W debacie konstytucyjnej zainicjowanej przez prezydenta Andrzeja Dudę nie sposób pominąć pytań o kształt regulacji europejskiej. Konstytucyjna klauzula integracyjna (art. 90) miała przede wszystkim umożliwić podjęcie decyzji akcesyjnej. Jej generalny i abstrakcyjnych charakter umożliwił także ratyfikację Traktatu lizbońskiego, jednak trudno uznać, że tworzy ona optymalne warunki dla funkcjonowania państwa w coraz bardziej integrującej się Europie. Istnieje więc potrzeba nowego ukształtowania tej problematyki.
Istotą procesów integracyjnych jest przekazywanie Unii Europejskiej kompetencji organów władzy państwowej na podstawie umów międzynarodowych. Stąd też Konstytucja RP wyróżnia umowy integracyjne (przekazujące kompetencje) oraz te „ograniczające wykonywanie kompetencji” (tzw. klasyczne umowy międzynarodowe). Kwalifikacja danej umowy do jednej z tych kategorii może rodzić kontrowersje (np. kazus tzw. Traktatu fiskalnego). Błędna kwalifikacja umowy międzynarodowej może z kolei prowadzić do „wyciekania” kompetencji państwa, tj. przekazywania ich w drodze ratyfikacji umowy międzynarodowej w „łatwiejszej” procedurze. Traktaty integracyjne ratyfikowane są bowiem za zgodą wyrażoną w referendum lub w ustawie przyjętej w obu izbach kwalifikowaną większością 2/3 głosów (art. 90), a klasyczne umowy międzynarodowe – na podstawie ustawy przyjętej zwykłą większością głosów (art. 89). Z tego powodu Konstytucja powinna doprecyzować kategorię traktatów integracyjnych (np. wskazać, iż na ich podstawie organizacja integracyjna nabywa uprawnienie do stanowienia aktów normatywnych bezpośrednio stosowanych w państwach członkowskich). Z tych samych powodów należy odejść od przyjętej przez TK każdorazowej oceny „przekazywania kompetencji” przez traktaty rewizyjne (K 33/12). Oznacza to bowiem, iż pierwotny traktat może zostać uznany za integracyjny (bo przekazuje kompetencje), a jego rewizja już nie. Lepszym, bo eliminującym możliwość „wyciekania kompetencji”, rozwiązaniem jest przyjęcie zasady, zgodnie z którą o procedurze ratyfikacyjnej traktatów rewizyjnych przesądza tryb ratyfikacji traktatu w pierwotnym brzmieniu (zob. M. Granat, M. Zubik, zdania odrębne do wyroku K 33/12).
Z uwagi na coraz większą złożoność stosunków międzynarodowych proces „przekazywania kompetencji” nie musi ograniczać się w przyszłości do ściśle rozumianej Unii Europejskiej. Dlatego też należałoby odrzucić postulaty wprowadzenia do Konstytucji nazwy „Unia Europejska” i poprzestać na ogólnej kategorii „organizacja międzynarodowa”.
Granice dopuszczalnej integracji
Konstytucja RP raczej skromnie wyznacza granice dopuszczalnej integracji. Użyty w tym kontekście zwrot „przekazanie kompetencji w niektórych sprawach” (art. 90) nie może zostać uznany za wystarczający. Oceny tej nie zmieniają, skądinąd ważne, ustalenia TK o niedopuszczalności przekazania całości spraw w danej dziedzinie, ogółu kompetencji danego organu lub kompetencji należących do istoty („rdzenia”) jego uprawnień (K 18/04, K 32/09). Wykorzystując dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów konstytucyjnych państw członkowskich, dotyczący tzw. tożsamości konstytucyjnej każdego z nich, należy stworzyć w Konstytucji zrąb przepisów, które dadzą podstawę do możliwie precyzyjnego określenia tożsamości konstytucyjnej Rzeczypospolitej. Jak na razie bowiem zdaniem TK tożsamość konstytucyjna to „kompetencje objęte zakazem przekazania”, a jednocześnie „pojęcie wyznaczające zakres kompetencji, których przekazanie nie jest możliwe (niedopuszczalne)” (K 32/09).
Innym elementem oddziałującym na dopuszczalny zakres przekazywanych kompetencji byłoby wyeksponowanie zasady państwowości. Chodzi o to, aby w drodze zawierania kolejnych traktatów nie dochodziło do faktycznej likwidacji poszczególnych organów państwa poprzez pozostawianie im tylko nielicznych kompetencji, zachowanych „choćby dla pozoru”. To mogłoby bowiem uniemożliwiać funkcjonowanie RP jako państwa suwerennego i demokratycznego (K 18/04, K 32/09).
Utrzymanie nadrzędności konstytucji
Pod wpływem zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE doszło do reinterpretacji znaczenia pojęcia „nadrzędność konstytucji”. TK stwierdził wprawdzie, że Konstytucja także po akcesji pozostaje prawem najwyższym, ale w sytuacji nieusuwalnej sprzeczności między jej postanowieniami a prawem Unii Europejskiej „suwerenny polski ustrojodawca” powinien podjęć decyzję o zastosowaniu jednej z trzech „norm kolizyjnych” (K 18/04). Jednakże praktyczne znaczenie ma wyłącznie jedna z nich, tj. zmiana Konstytucji. Na skutek sprzeczności prawa UE z Konstytucją zmianie ulega więc akt normatywny o formalnie najwyższej mocy prawnej.
Nie oznacza to jednak, że Konstytucja w tym zakresie całkowicie traci swoje znaczenie. Nadal pozostaje ona najważniejszym punktem odniesienia przy ratyfikacji nowych traktatów integracyjnych, a ustanowienie obligatoryjnej uprzedniej kontroli ich konstytucyjności dodatkowo wzmocni jej rolę (ocena konstytucyjności dwóch dotychczas ratyfikowanych traktatów była przeprowadzona około roku po ich ratyfikacji, co znacznie zawężało swobodę decydowania TK). Poza tym, na mocy konstytucji dochodzi do przekazania kompetencji organizacji międzynarodowej. Kontrola utrzymywania się tej organizacji w granicach kompetencji przekazanych powinna stać się ważnym uprawnieniem TK. Nie można zapominać także, iż TK ze względu na najwyższą moc prawną Konstytucji uznał, że „jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji”, aby „w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym zachować pozycję » sądu ostatniego słowa « ” (SK 45/09). Z pewnością dookreślenie „jądra konstytucji” ułatwiłoby TK sprawowanie tego zadania.
Autor: Dr hab. Marek Dobrowolski, Katedra Prawa Konstytucyjnego KUL
