W stosunkowo niedługim czasie termin „reprywatyzacja” nabrał podejrzanego moralnie znaczenia. Siła zastrzeżeń związanych z reprywatyzacyjną praktyką okazała się tak potężna, że w debacie publicznej zakwestionowana została zasadność samej instytucji. Narosłe wokół procesów reprywatyzacyjnych wątpliwości moralne, społeczne, prawne i polityczne spowodowały swoiste odchylenie wahadła w drugą stronę.
O ile po transformacji ustrojowej dominowała – narosła na fali krytyki bezprawnego odbierania majątków – koncepcja możliwie pełnego odwracania komunistycznego bezprawia i zwrotu majątku prawowitym właścicielom, o tyle dzisiejsza narracja opiera się na krytyce prowłaścicielskiego podejścia, kładąc punkt ciężkości na interesach państwa oraz osób zamieszkujących w poszczególnych lokalach, które zbyt często były pomijane w toku reprywatyzacyjnych procedur. Narracja populistycznie sprawna, lecz daleka od jakiegokolwiek podejścia sprawiedliwościowego. Pomijająca odwieczną formułę, że zwykle żadne ze skrajnych podejść nie jest prawidłowe. Że rozwiązywanie skomplikowanych problemów prawnych i społecznych wymaga głębokiego namysłu, specjalistycznej wiedzy, dokładnej znajomości praktyki i rzeczywistej woli ich rozwiązania, a nie wykorzystania ich jako narzędzia politycznej rozgrywki. Już w świetle powyższych spostrzeżeń naiwnością razi stwierdzenie wiceministra sprawiedliwości, że przygotowana przez resort ustawa reprywatyzacyjna „raz na zawsze załatwi wszystkie problemy z reprywatyzacją”. Arbitralne rozwiązanie złożonych problemów reprywatyzacyjnych z natury rzeczy nie może być ani uczciwe, ani sprawiedliwe. Zarazem wygeneruje więcej problemów, niż rozwiąże. I to na długie lata.
Reklama

Reklama
Próbując znaleźć słabości dotychczasowej praktyki reprywatyzacyjnej i wykorzystywanych konstrukcji prawnych, trzeba wziąć pod uwagę kilka kwestii.
Kolizje wartości
Po pierwsze, postępowania reprywatyzacyjne jak żadne inne wymagają bezpośredniego stosowania konstytucji i uwzględnienia zawartej w jej przepisach aksjologii. Rozstrzygnięcia reprywatyzacyjne zawsze odnoszą się do pozostających w kolizji wartości. Niezwykle rzadko zaś okoliczności pozwalają na przyznanie prymatu jednej z nich. Ważenia skonfliktowanych racji najbardziej chyba brakowało w dotychczasowej działalności orzeczniczej organów administracji i sądów. Decydując o zwrocie lub odszkodowaniu tracono z pola widzenia, że dla sensownego i sprawiedliwego orzeczenia nie wystarcza oparta na deklaratywnie formalistycznym podejściu wykładnia stanowiących podstawę decyzji przepisów, w istocie zawężająca lub pomijająca wymagane przesłanki zwrotu. W praktyce reprywatyzacyjnej brakowało spojrzenia na regulacje prawne z perspektywy wartości i celów, których ochronie i realizacji mają one służyć. Pomijano tym samym sprawdzenie, czy ich zastosowanie w konkretnej sprawie zgodne będzie z tymi wartościami. Tymczasem sąd lub organ, stosując prawo, powinien dokonać ważenia wartości, które doprowadzi do wewnętrznej sprawiedliwości orzeczenia z uwzględnieniem interesów wszystkich osób, które tym orzeczeniem będą bezpośrednio lub pośrednio dotknięte. Skomplikowane? Trudno. Po to właśnie mamy zawodowe sądy, a nie algorytmy w komputerach.
Ważenie interesów
Po wtóre, stosowanie mechanizmu ważenia wartości jako metody dochodzenia do sprawiedliwego rozstrzygnięcia wymaga rozwagi i daleko idącej precyzji. Stosowanie regulacji konstytucyjnej powiązane jest z całym systemem wskazań formułowanych w doktrynie i orzecznictwie. Rozwiązanie każdego problemu reprywatyzacyjnego wymaga jednoczesnego wyważenia interesów: właściciela, osób, które odbudowały lub ulepszyły nieruchomość (poniosły tzw. nakłady), tych, które zamieszkują w lokalach i w nich dokonały ulepszeń i za możliwość korzystania z tych lokali płaciły przez lata, wszystkich podatników, którzy współuczestniczyli przez lata w usuwaniu skutków zniszczeń wojennych oraz przyczyniali się do wzrostu majątku narodowego – zwłaszcza wzrostu wartości nieruchomości położonych w miastach, budowy dróg, infrastruktury, przyłączy mediów itp. Konieczne jest również dokonanie oceny, czy w konkretnym przypadku właściwe wyważenie ciężarów i korzyści, z uwzględnieniem przedwojennych hipotek, nie wyklucza pełnego i bezwarunkowego zwrotu i rozważenia wzajemnych rozliczeń pomiędzy zainteresowanymi. W myśl cywilistycznych zasad rozliczenia takie powinny być dokonane jednocześnie. Zarazem istnienie złożonego stosunku zobowiązaniowego może wykluczać możliwość swobodnego zbywania roszczeń w myśl zasady, że jednostronnie przenosi się czyste uprawnienia, a przeniesienie obowiązków wymaga zgody zainteresowanych. Oczywiście, nie zawsze tak będzie. Ale gdy będzie, trzeba to na podstawie jednolitego mechanizmu ważeniowego dostrzec, a nie bezrefleksyjnie, formalnie stosować prawo.
Krzyżujące się kompetencje
Po trzecie, by w pełni zastosować mechanizm ważeniowy, potrzebne jest istnienie instrumentów umożliwiających interdyscyplinarne i całościowe rozstrzyganie spraw. W naszym systemie zaś mamy do czynienia z krzyżującymi się kompetencjami sądów powszechnych, organów administracji i sądów administracyjnych oraz z wielością rozmaitych postępowań. Obraz komplikują dodatkowo możliwość wykorzystania regulacji karnoprawnej oraz aktualne działanie komisji reprywatyzacyjnej, posiadającej kompetencje konstytucyjnie zastrzeżone dla sądów, bo związane ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Stwarza to ryzyko zakwestionowania w przyszłości jej decyzji przez właściwe organy polskiego i europejskiego wymiaru sprawiedliwości. Komisja ta ma kompetencje administracyjno-represyjne; nie dysponuje zaś możliwością rozstrzygania spraw cywilnych. W konsekwencji nakładania się kompetencji i procedur uzyskanie rozstrzygnięcia jednego organu nie zamyka sprawy reprywatyzacyjnej, lecz powoduje konieczność przejścia do następnego jej etapu. Przykładowo, stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej w trybie administracyjnym nie zamyka sprawy, lecz powoduje zwykle konieczność wytoczenia powództwa cywilnego o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub stwierdzenie nieważności umowy. Jeśli w odzyskanej nieruchomości wyodrębniono własność lokali lub cała nieruchomość została zbyta, to możliwość odwrócenia tego stanu rzeczy jest albo całkowicie wyłączona, albo ograniczona koniecznością wykazania złej wiary nabywców (co do zasady chronionych domniemaną dobrą wiarą i rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych). Dopiero w ewentualnym procesie cywilnym o wydanie nieruchomości można natomiast rozliczać nakłady na nieruchomość (lokale), roszczenia z tytułu bezumownego korzystania z niej, czy stosować prawo zatrzymania. Roszczenia pieniężne, choć wymagają osobnego zgłoszenia, zwykle mogą być realizowane w postępowaniu o wydanie, w tym również w połączeniu z zarzutem prawa zatrzymania. Nawet orzeczenie karne nie odwraca skutków wcześniejszych decyzji, lecz stanowi dopiero podstawę dalszych postępowań. Taka mnogość postępowań i organów rozstrzygających utrudnia stosowanie mechanizmu ważeniowego. Każdy organ stosuje ten mechanizm samodzielnie na tle okoliczności ustalonych w toczącym się przed nim postępowaniu z podmiotowym ograniczeniem do jego stron, więc może nie uwzględniać interesów innych zainteresowanych. Optymalnym rozwiązaniem byłoby stworzenie mechanizmu interdyscyplinarnego rozstrzygania spraw, z orzeczeniem wywołującym kompleksowy efekt w sferze praw i obowiązków wszystkich zainteresowanych, ostatecznie rozstrzygającym wszystkie sporne wątki. To jednak niezwykle skomplikowane.
Pojęcie wieloznaczne
Po czwarte, w przypadku reprywatyzacji mechanizm ważeniowy odnosimy do pojęcia wieloznacznego. Używając terminu „reprywatyzacja”, mamy często na myśli mechanizm odwracania skutków decyzji wydanych przez organy państwa komunistycznego niezgodnie z wówczas obowiązującym prawem. „Reprywatyzacja” łączona jest także z gruntami warszawskimi, dekretem Bieruta i odwracaniem jego skutków, wymagającym uwzględnienia umów indemnizacyjnych i faktycznej wypłaty odszkodowań. Pod terminem reprywatyzacja kryje się także problem pozostawionego poza granicami mienia zabużańskiego oraz mechanizmu opartego na przyznaniu rekompensaty i prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez osoby przesiedlone spoza granicy wschodniej. Wreszcie, mówiąc o reprywatyzacji, myślimy też o podjętych przez organy państwa komunistycznego decyzjach zgodnych wprawdzie z obowiązującym wówczas prawem, lecz w oczywisty sposób naruszających standardy dziś obowiązujące, wspólne demokratycznym państwom prawnym, ostatecznie prowadzące do formalnie tylko legalnego wyzucia właścicieli z ich majątku. I te naruszenia, w ujęciu aksjologicznym, wymagają interwencji państwa. Oczywistym jest, że dla tych wszystkich postaci reprywatyzacyjnych problemów nie sposób znaleźć jednego rozwiązania. Bo nie ma tu złotego środka, lecz skomplikowany system rozstrzygania poszczególnych spraw o złożonych problemach faktycznych i prawnych.
Konstytucyjna recepta
Wszystkie sprawy reprywatyzacyjne łączy jednak jedno. Wymagają one precyzyjnego wyważenia chronionych konstytucyjnie wartości oraz wypracowania sprawiedliwego mechanizmu godzącego słuszne żądania stron o przeciwstawnych interesach. Choć prawo własności jest szczególnie chronione konstytucyjnie, to jednak interesy lokatorów powinny zostać uwzględnione. Ich wieloletni wkład w nieruchomość i posiadanie powinien podlegać rozliczeniu jak każdy element prawnie chroniony. Mimo iż zasadniczo nie przysługuje im zasiedzenie, to jednak prawo powinno w jakiejś formie chronić wieloletniego posiadacza zależnego, skoro chroni nawet działającego w złej wierze posiadacza samoistnego. Powinno też uwzględniać konieczność proporcjonalnego rozłożenia ryzyka zniszczeń i strat wojennych pomiędzy państwo, miasto, właściciela i lokatorów. Jeśli w efekcie właściciel staje się beneficjentem, a podmioty publiczne obciążone są całkowicie ryzykiem, oznacza to, że system jest źle sformatowany lub że praktyka jest wadliwa. Jeśli zaś system pozostawia lokatorów bez jakiejkolwiek formy ochrony, jego negatywna ocena jest tym bardziej uzasadniona. Jeśli elementem decydującym o pełnej ochronie właściciela lub pozbawieniu go jakiejkolwiek rekompensaty ma być formalna zgodność z komunistycznym ustawodawstwem, to znaczy, że obowiązujący system nie realizuje podstawowych dyrektyw sprawiedliwościowych. Jeśli pełna ochrona właścicielska odbywa się kosztem podatników i lokatorów, oznacza to wadliwe określenie proporcji i zaniechanie właściwego ważenia wartości. Zaniechanie to widoczne jest tym jaskrawiej na przykładzie obrotu prawami reprywatyzacyjnymi, gdy w miejsce właściciela lub jego sukcesora postawimy nabywcę.
Receptą na rozwiązanie tych skomplikowanych sytuacji z uwzględnieniem subtelności stanu faktycznego jest bezpośrednie stosowanie konstytucji wsparte sensownym ustawodawstwem – zarówno materialnoprawnym, jak i proceduralnym. Rozsądna, silnie aksjologicznie podbudowana praktyka organów stosujących prawo, dowodząca, że prawo w działaniu jest równie istotne jak prawo w książkach. A i tak wszystkich problemów nie usuniemy.
Sąd lub organ, stosując prawo, powinien dokonać ważenia wartości, które doprowadzi do wewnętrznej sprawiedliwości orzeczenia z uwzględnieniem interesów wszystkich osób, które tym orzeczeniem będą bezpośrednio lub pośrednio dotknięte. Skomplikowane? Trudno. Po to właśnie mamy zawodowe sądy, a nie algorytmy w komputerach