Obowiązujące od soboty prawo sprawi, że wojewódzcy konserwatorzy zabytków całkowicie utracą możliwość stosowania instytucji przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody dla ochrony zieleni zabytkowej oraz rosnącej na terenach wpisanych do rejestru zabytków.
Skutki, jakie ustawa z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1569), która w zasadniczym zakresie weszła w życie 9 września, niesie dla ochrony zieleni na terenach wpisanych do rejestru zabytków, są doniosłe. W największym skrócie polegają one na „uwolnieniu” usuwania drzew i krzewów z terenów wpisanych do rejestru zabytków od uregulowań przewidzianych w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i poddanie tych czynności wyłącznie pod działanie przepisów ustawy z 23 czerwca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Podwójne zezwolenie?
Zapowiedź tej zmiany zgłosił minister kultury i dziedzictwa narodowego po pierwszej w trwającej od grudnia ubiegłego roku serii nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, która – poprzez zwolnienie osób fizycznych od konieczności uzyskania zgód na usunięcie własnych drzew – zagroziła bytowi zabytkowego drzewostanu. Uzasadnienie do rządowego projektu wymienionej na wstępie ustawy (druk sejmowy nr 1403) wskazuje, że jej celem jest uproszczenie procedury przez wyeliminowanie konieczności wydawania podwójnych pozwoleń przez ten sam organ, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków, na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Przez podwójne pozwolenie należy rozumieć zezwolenie wydawane na podstawie art. 83 i następnych ustawy o ochronie przyrody oraz pozwolenie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wchodzące w grę ze względu na to, że usunięcie zieleni z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytku mogło być kwalifikowane jako działanie stanowiące prace konserwatorskie lub działanie mogące prowadzić do zmiany wyglądu lub naruszenia substancji zabytkowej. Zdaniem projektodawcy osiągnięcie spójności pomiędzy obiema ustawami wymagało jednoznacznego rozstrzygnięcia, że spełnienie wymogu w zakresie uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu na podstawie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (albo zwolnienie z obowiązku uzyskania tego zezwolenia) nie zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 albo pkt 11 ustawy o ochronie zabytków.
Reklama
Tymczasem praktyka wydawania dwóch decyzji przez organ ochrony zabytków nie była bynajmniej ogólnie przyjęta. Nie występowała np. na terenie Warszawy, w której funkcjonuje (jeszcze, do 31 października 2017 r.) konserwator miejski, ani na pozostałym obszarze województwa mazowieckiego podległym właściwości mazowieckiego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W sprawie usunięcia drzew (krzewów) z terenu wpisanego do rejestru zabytków wydawana była przez konserwatora zabytków z reguły tylko jedna decyzja – zezwolenie w oparciu o ustawę o ochronie przyrody. Art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosowano zaś dla wydawania pozwoleń na prace pielęgnacyjne (konserwatorskie) przy zabytkowej zieleni. Dopiero po dokonanej ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (tzw. lex Szyszko) – pierwszej zmianie stanu prawnego, która wprowadziła zwolnienie z konieczności uzyskania zezwolenia dla usunięcia zieleni przez osobę fizyczną z jej własnej nieruchomości – pojawił się problem instrumentu ochrony zieleni zabytkowej. Praktyka rozwiązała to zagadnienie przez reglamentowanie usuwania drzew lub krzewów w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niemniej dotyczyło to tylko sytuacji, gdy wniosek zgłaszała osoba fizyczna, a dotyczył on jej własności. W innych przypadkach konserwator wydawał zezwolenie z ustawy o ochronie przyrody i nie dublował rozstrzygnięcia.

Reklama
Zwrot akcji
Dyskusja i sprzeciwy, jaką wywołała lex Szyszko, doprowadziły do kolejnego zwrotu. Ustawa z 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody dała konserwatorowi instrument w postaci możliwości sprzeciwu do zamiaru usunięcia przez osobę fizyczną drzew lub krzewów z własnej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków w oparciu o art. 83f ust. 1 pkt 1a ustawy o ochronie przyrody. Wniesienie sprzeciwu prowadzi do konieczności uzyskania przez zainteresowanego zezwolenia wydawanego przez konserwatora zabytków w oparciu o ustawę o ochronie przyrody. Sytuacja wydawała się w miarę opanowana.
Równolegle trwały prace legislacyjne nad projektem, w którego treści znaleźć miała odzwierciedlenie wspomniana zapowiedź ministra Piotra Glińskiego. Z przywołanego wyżej fragmentu uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw wynika, że być może w zamyśle jej autorów leżało doprowadzenie do sytuacji, w której oba reżimy prawne funkcjonowałyby niezależnie (co oznaczałoby konieczność uzyskania przez zainteresowanych pozwolenia zarówno konserwatorskiego, jak i organu ochrony przyrody przy braku zwolnienia). Osiągnięty rezultat polega jednak niewątpliwie na całkowitym wyeliminowaniu zezwoleń na usunięcie zieleni na terenach wpisanych do rejestru zabytków i wprowadzeniu pozwoleń konserwatorskich. Obowiązująca od kilku dni nowelizacja będzie skutkowała tym, że wojewódzcy konserwatorzy zabytków całkowicie utracą możliwość stosowania instytucji przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni zabytkowej oraz rosnącej na terenach wpisanych do rejestru zabytków. Na usunięcie takiej zieleni nie będzie potrzebne odrębne zezwolenie organu ochrony przyrody, tylko od organu ochrony zabytków dysponującego instrumentarium przewidzianym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Na gruncie znowelizowanych przepisów nie będzie możliwe nałożenie obowiązku dokonania rekompensaty przyrodniczej w postaci nasadzeń zastępczych za drzewa lub krzewy usuwane z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków ani rekompensaty finansowej w postaci ustalenia opłaty za usunięcie. Dzieje się tak w odniesieniu do zieleni rosnącej w innych miejscach (gdy obowiązuje wymóg zezwolenia). Obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych był instrumentem dogodnym dla konserwatora zabytków dla zachowania wartości wielu zabytków architektury krajobrazu w sytuacji, gdy usunięcie starych drzew było podyktowane ich stanem zdrowotnym, względami bezpieczeństwa publicznego lub wyjątkowo ważnym interesem strony. Wydaje się przy tym, że art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na jego podstawie wojewódzki konserwator może określić w treści pozwolenia na prace przy zabytku wpisanym do rejestru warunki zapobiegające jego uszkodzeniu lub zniszczeniu) nie może posłużyć do nałożenia analogicznego obowiązku, a w każdym razie nie był w praktyce do tej pory w ten sposób wykorzystywany.
Także w przypadku późniejszego wykorzystania nieruchomości do celów inwestycyjnych nie będzie możliwości zastosowania opłaty przewidzianej w art. 83f ust. 17 ustawy o ochronie przyrody (jeżeli w terminie 5 lat od dokonania oględzin wystąpiono o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a budowa ta ma związek z prowadzeniem działalności gospodarczej i będzie realizowana na części nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo, organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, uwzględniając dane ustalone na podstawie oględzin, nakłada na właściciela nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa).
Nierówni wobec prawa
Jedynym ciężarem publicznym związanym z uzyskaniem administracyjnego uprawnienia do usunięcia nawet znacznej liczby drzew będzie opłata skarbowa za wydanie pozwolenia. Wynosi ona 82 zł. Rodzi to pytanie o zachowanie zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że okoliczność wpisania nieruchomości do rejestru zabytków nie wydaje się być kryterium uzasadniającym uprzywilejowanie fiskalne. Nie ulega wątpliwości, że brak możliwości nałożenia opłat za usunięcie drzewa lub krzewu będzie oznaczał również uszczerbek dla gminnych funduszy ochrony środowiska i celów realizowanych z wykorzystaniem tych środków.
Wprowadzane rozwiązanie uchyla możliwość nałożenia kary za usunięcie drzew/krzewów z terenów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli usuwanie nie dałoby się zakwalifikować jako prowadzenie prac konserwatorskich, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Tylko w tym ostatnim przypadku zachodzi możliwość nałożenia kary na podstawie wprowadzanego art. 107d ust. 1. W przypadku zieleni niezabytkowej, ale zlokalizowanej na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (np. w ramach układu urbanistycznego) usunięcie jej będzie stanowiło działania wskazane w art. 36 ust. 1 pkt 11. Tymczasem prowadzenie tych działań bez pozwolenia nie jest sankcjonowane karą administracyjną ani nie podlega (tak jak nie podlegało dotychczas) penalizacji jako wykroczenie. Brak sankcji za naruszenie prawa będzie sprzyjał podejmowaniu działań nielegalnych. Ponownie zapytać można o motywy gorszego traktowania przez system prawny podmiotów usuwających bez zezwolenia drzewa z nieruchomości nieobjętej wpisem do rejestru zabytków.
Nowelizacja wydaje się uniemożliwiać jakąkolwiek skuteczną ochronę zieleni rosnącej na nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków z uwagi na obecność obiektów archeologicznych. Praktyka stosowania prawa akceptowana przez organ wyższego stopnia (Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego), Generalnego Konserwatora Zabytków oraz sądy administracyjne została ukształtowana w kierunku uznania właściwości konserwatora zabytków do orzekania w sprawach zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości, w obrębie których istnieją wpisane do rejestru zabytki archeologiczne. Wchodząca w życie zmiana – przy prawdopodobnym zachowaniu postrzegania tych nieruchomości jako wpisanych do rejestru zabytków – spowoduje brak możliwości wydania decyzji negatywnej dla usunięcia zieleni. Niezwykle trudno jest bowiem wykazać negatywny wpływ działań polegających na usunięciu części naziemnej drzewa na stan zachowania zabytku archeologicznego. Będzie to skutkowało koniecznością umorzenia postępowania, względnie wydaniem pozytywnego orzeczenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wreszcie analizowana nowelizacja, pozbawiona jakichkolwiek przepisów przejściowych, a jednocześnie zmieniająca reżim prawny, w jakim sprawowana jest ochrona zieleni na nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków, rodzi zasadnicze wątpliwości co do sytuacji prawnej wielu podmiotów, które w przeszłości uzyskały zezwolenia wydane przez konserwatora zabytków na usunięcie drzew lub krzewów, w ramach których zostały naliczone opłaty, a ewentualny obowiązek ich uiszczenia został uzależniony od dokonania i przeżycia nasadzeń zastępczych. Jest wysoce niejasne, czy od 9 września 2017 r. jakikolwiek organ jest uprawniony do odmowy umorzenia opłaty po stwierdzeniu, że nowo posadzone rośliny w zamian za usunięte nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, czy też do ściągnięcia opłaty w razie niezachowania warunku dokonania nasadzeń zastępczych.
Wskazane okoliczności uzasadniają moim zdaniem podjęcie pilnej interwencji legislacyjnej przywracającej – przynajmniej tymczasowo – stan prawny istniejący od 17 czerwca do 8 września 2017 r. Działanie takie pozwoliłoby na uchylenie wysoce niepożądanych skutków gospodarczych i społecznych, jakie niesie wskazana na wstępie nowelizacja.
Przy ewentualnych kolejnych regulacjach warto rozważyć, czy wprowadzenie całkowitej autonomii reżimów prawnych w zakresie reglamentacji administracyjnej gospodarki zielenią według kryterium wpisania nieruchomości do rejestru zabytków będzie społecznie zrozumiałe. Należy mieć na uwadze nie tylko to, że po 8 września 2017 r. w sprawach usuwania zieleni właściwe będą dwa różne organy (co miało miejsce także do tej chwili), lecz także to, że każdy z nich będzie orzekał w granicach swojej własnej kognicji rzeczowej, to jest w oparciu o odmienne kryteria merytoryczne, przy odmiennie ukształtowanej przez prawo tak zwanej legitymacji czynnej do uzyskania pozwolenia (patrz art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz zezwolenia (patrz art. 83 ustawy o ochronie przyrody), w oparciu o odmienne przepisy proceduralne (co do obligatoryjnych elementów wniosku, treści decyzji, przesłanek nadzwyczajnego wzruszenia decyzji). Istnieje poważne ryzyko niezrozumienia logiki przepisów prawnych przez ich adresatów, którymi są dysponenci nieruchomości.