Subskrybuj nas na Youtube
Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego znajduje przełożenie na wiele konkretnych postępowań, m.in. także w zakresie gospodarki nieruchomościami. Niezbędna jest przy tym analiza, w jakim stopniu te regulacje zmieniają dotychczasowe zasady.
Trzeba zastrzec, że na obecnym etapie wiele propozycji, rozwiązań i wykładni należy traktować jako głos w dyskusji. Znaczna część nowych przepisów z kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) dopiero bowiem czeka na doprecyzowanie i odniesienie w innych przepisach.
Jeśli chodzi o ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.), koncentrujemy się dziś na trzech rodzajach postępowań dotyczących:
● ewidencyjnych podziałów nieruchomości,
● wymierzania opłaty adiacenckiej,
● wywłaszczeń nieruchomości.
Właściciele stroną podziału
Zgodnie z art. 97 ust. u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z art. 97 ust. 3 wynika zaś, że czynność tę można dokonać z urzędu w sytuacji, gdy jest ona niezbędna dla realizacji celów publicznych lub gdy dzielona nieruchomość stanowi własność gminy i nie oddano jej w użytkowanie wieczyste. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2236/14, LEX nr 2141270), stroną postępowania o podział nieruchomości są właściciele nieruchomości dzielonej. Podział bowiem może – co do zasady – mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości. Jeżeliby natomiast okazało się, że podział, wbrew zasadzie, wyszedł poza nie i naruszył granice sąsiednich nieruchomości, to wówczas ich właściciele mają interes prawny w postępowaniu podziałowym. A jeśli zostanie to prawomocnie zaskarżone, to również w postępowaniach mających na celu wzruszenie ostatecznych orzeczeń w przedmiocie podziału. Zasadniczo więc wnioskodawcy są stronami postępowania, przy czym nie występują w nim strony o sprzecznych interesach.
Określona w art. 98a ustawy opłata adiacencka jest wymierzana przez organ administracji publicznej z urzędu, jako konsekwencja dokonania podziału nieruchomości na wniosek. Na podobnej zasadzie uregulowano wymierzanie tej opłaty z art. 107 oraz art. 145 u.g.n.
Z kolei wywłaszczenie nieruchomości – jeżeli przeprowadzane jest na rzecz Skarbu Państwa –wszczyna się z urzędu, a w pozostałych przypadkach na wniosek organu konkretnej JST. W postępowaniu z urzędu stroną będzie przede wszystkim właściciel wywłaszczanej nieruchomości (ewentualnie również ograniczani przez wywłaszczenie w swoich prawach właściciele nieruchomości sąsiednich), a w postępowaniach wszczynanych na wniosek poza właścicielami nieruchomości stronami będą również JST, których organy wnioskowały o dokonanie wywłaszczenia. Zgodnie z art. 118 par. 2 w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej.
Wątpliwości na korzyść strony
Przypomnienie cech opisanych postępowań administracyjnych związanych z u.g.n. jest ważne przy odniesieniu ich do nowych regulacji postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na nowe i na zmodyfikowane zasady k.p.a. Najwięcej wątpliwości przy wykładni powodować może art. 7a oraz art. 81a kodeksu, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie czy odebranie jej uprawnień, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej lub stanu faktycznego, wątpliwości te należy rozstrzygać na korzyść strony. Sprzeciwiać się temu jednak mogą sporne interesy stron albo ważny interes publiczny. Zasada rozstrzygania na korzyść strony nie będzie się więc odnosić do wszystkich przypadków związanych z postępowaniem administracyjnym, ale co najwyżej do wybranych. Podobnie będzie przy decyzjach dotyczących podziału nieruchomości. O obowiązkach lub pozbawieniu praw można w analizowanym kontekście myśleć co najwyżej przy wymierzaniu opłat lub wywłaszczaniu nieruchomości. W tym ostatnim przypadku zwrócić również trzeba uwagę na to, że występowanie spornych interesów stron w danym postępowaniu uniemożliwia stosowanie przedmiotowych wytycznych. Tak więc o zastosowaniu art. 7a i art. 81a k.p.a. można myśleć jedynie w przypadku:
● postępowań dotyczących wymierzania opłat adiacenckich
● wywłaszczeń nieruchomości, o ile postępowania z nimi związane są podejmowane z urzędu.
Otwartym zagadnieniem jednocześnie pozostaje to, kiedy realna wątpliwość w zakresie wykładni prawa lub oceny stanu faktycznego rzeczywiście zaistnieje i kiedy swoistą blokadą dla zastosowania wskazanych przepisów będzie wzgląd na interes publiczny (który tak z perspektywy budżetu publicznego, jak i realizacji celu publicznego może wydawać się w wymienionych postępowaniach istotny). Opowiedzieć się należy za dopuszczalnością stosowania w wymienionych przypadkach przedmiotowej regulacji. Zastrzec jednak warto, że:
● wątpliwości co do treści normy prawnej odnosić się będą przede wszystkim do wątpliwości co do planów miejscowych, na podstawie których dochodzi do wywłaszczenia;
● wątpliwości odnośnie stanu faktycznego mogą wiązać się przede wszystkim z wyceną poszczególnych nieruchomości.
Utrwalona praktyka
Kolejna ważna zmiana obejmuje par. 2 art. 8 k.p.a., w którym wskazano, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powyższe obejmuje wszystkie omawiane postępowania z u.g.n. Pewnym problemem może być ocena tego, czym będzie „utrwalona praktyka”.
Uznać należy, że chodzić tutaj będzie o regularne – oparte na rzeczowej analizie prawnej – działanie organów administracji publicznej. Przy czym „utrwalona praktyka” nie będzie sama w sobie uzasadnieniem dla kierunków rozstrzygnięć administracyjnych. Bowiem sam fakt, że dany organ administracji w jakiś sposób kilkakrotnie zinterpretował dany przepis, nie przesądza o tym, że jest to interpretacja dobra. Artykuł 8 par. 2 k.p.a. stanowić będzie co najwyżej podstawę do kierowania zarzutów przez strony postępowania. Chodzić może chociażby o różne podstawy odmów dokonywania podziału nieruchomości na podstawie postanowień planów miejscowych.
Postępowanie odwoławcze
Kolejne zmiany wiążą się z postępowaniem odwoławczym. Tu do postępowań określonych w u.g.n. w pełni znajduje zastosowanie instytucja zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 127a k.p.a, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się tego prawa wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Ponadto, z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się ww. prawa przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna, prawomocna i wykonalna. W tym miejscu trzeba zastrzec, że powyższe można próbować powiązać z wymierzaniem opłaty adiacenckiej, przy czym w ramach ewentualnej mediacji strona i organ mogą poczynić ustalenia dotyczące rozłożenia należności na raty w zamian za zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania (osobną kwestią byłoby odniesienie tego do przepisów o dyscyplinie finansów publicznych).
Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania może przyspieszyć zarówno dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości, jak też wymierzenie opłaty adiacenckiej. W ramach procedury związanej z wywłaszczeniem, zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania może być potraktowane jako odpowiednik niezwłocznego zajęcia nieruchomości (z art. 122 u.g.n.). We wszystkich tych przypadkach trzeba również pamiętać, że do wskazanych w nowym brzmieniu k.p.a. skutków niezbędne będzie złożenie oświadczenia przez każdą ze stron postępowania. Złożenie takiego oświadczenia jest fakultatywne, żadna ze stron nie może być do tego zmuszana.
Problematyczne wytyczne
Pewne wątpliwości może powodować art. 138 par. 2a k.p.a. Zgodnie z nim, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów, które znajdują zastosowanie w sprawie, to w decyzji kierującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji można również zamieścić „wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów”. Może więc dojść do sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji niejako wbrew własnym poglądom, będzie musiał dokonać określonej wykładni przepisów.
Stronie niezadowolonej z decyzji organu odwoławczego służy prawo wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego (stanowi to także nową instytucję w postępowaniu sądowoadministracyjnym) i wyjaśnienia tylko konkretnych przesłanek. Jednak prawo to nie obejmuje organu pierwszej instancji. Wytyczne w zakresie wykładni przepisów dotyczyć mogą m.in. następujących kwestii:
● oceny postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowiących podstawę wydawania decyzji – zarówno w sprawie podziałów nieruchomości, jak również w sprawie wywłaszczeń. Należy tu zaznaczyć, że postanowienia różnych planów miejscowych mogą być niepełne, nieprecyzyjne i zupełnie błędnie napisane. Wytyczne w zakresie wykładni powinny więc zawierać szczegółowe uzasadnienie tego, z jakich powodów określony przepis należy interpretować w dany sposób;
● przy wywłaszczeniach i ograniczeniach własności nieruchomości ważne jest ponadto niebudzące wątpliwości ustalenie kręgu stron postępowania, a także weryfikacja tego, czy w prawidłowy sposób w danym postępowaniu odbyły się negocjacje przed podjęciem sprawy przez organ. W przypadku sytuacji dotyczącej ograniczenia własności nieruchomości na cele związane z urządzeniami przesyłowymi, źródłem dylematów i w konsekwencji określonych wytycznych w zakresie wykładni może być to, czy jest dopuszczalne uznanie za rokowania określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami negocjacje dotyczące ustanowienia służebności przesyłu. Pomimo zróżnicowanej praktyki w tym zakresie w różnych samorządach, uznać należy, że są to dwie osobne sprawy;
● przy decyzjach dotyczących ewidencyjnego podziału nieruchomości źródłem pewnych wątpliwości może być ocena tego, co oznacza zgodność planowanego podziału z planem miejscowym. Chodzi tu o zgodność podziału z określonym przez plan dla danego terenu przeznaczeniem oraz ewentualnie zapisami określającymi minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych.
Pozostałe nowości
Inne zmiany wprowadzone do k.p.a. będą powodowały już znacznie mniejsze wątpliwości. Zmiany związane z możliwością kierowania przez strony postępowań ponagleń w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowań w przedmiotowych sytuacjach stosowane będą raczej rzadko. Nie można jedynie wykluczyć przypadku związanego z ewidencyjnym podziałem nieruchomości, kiedy to wnioskodawcy będzie zależało na niezwłocznym rozpatrzeniu danej sprawy, a obłożony innymi sprawami organ będzie działał znacznie wolniej. Pamiętać wówczas należy, że duża liczba innych spraw w urzędzie nie stanowi uzasadnienia, w oparciu o które można byłoby zupełnie zakwestionować zarzuty dotyczące przewlekłości działania danego organu.
Przepisy dotyczące milczącego załatwiania spraw czy też postępowań uproszczonych znajdą zastosowanie dopiero po wprowadzeniu ewentualnych zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do innych kwestii można jeszcze wskazać, że:
● zgodnie z art. 392 k.p.a., w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot zobowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, w toku postępowania doręczeń dokonuje się na skrzynkę podawczą tego podmiotu; dotyczy to np. sytuacji, kiedy stroną postępowania wywłaszczeniowego jest jakaś JST;
● zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej ze skierowanym żądaniem. Dotyczyć to może zarówno ewidencyjnych podziałów nieruchomości, jak również wszczętych na wniosek organów JST postępowań wywłaszczeniowych. W tym przypadku niewykazane przesłanki mogą dotyczyć przede wszystkim wykazania faktu przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości.
WAŻNE
Znacząca część problemów, które mogą się pojawić w związku z nowelizacją procedury administracyjnej, będzie się wiązać z wykładnią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To od tej wykładni będzie bowiem zależało zastosowanie nowych typowo proceduralnych regulacji. Dlatego organy administracji publicznej w pierwszej kolejności powinny rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości w tym zakresie.