Subskrybuj nas na Youtube
Ryszard Piotrowski: Dotychczas sędziowie byli jedyną częścią systemu ustrojowego znajdującą się poza kontrolą większości parlamentarnej. Teraz ten ostatni komponent naszego systemu, do tej pory niezależny od polityków, miałby im zostać podporządkowany.
/>
Ministerstwo Sprawiedliwości proponuje, aby to Sejm decydował o tym, którzy sędziowie będą zasiadać w Krajowej Radzie Sądownictwa. Twierdzi, że w ten sposób uda się związać władzę sądowniczą z suwerenem, a więc uzyskać stan zgodny z art. 4 konstytucji.
Artykuł 4 konstytucji stanowi, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej należy do narodu i że naród sprawuje tę władzę przez swoich przedstawicieli. To jednak jeszcze nie oznacza, że władza sądownicza należy do narodu. Naród jest podmiotem suwerenności, która znajduje urzeczywistnienie na zasadach określonych w konstytucji. Podstawą jego suwerenności jest ustawa zasadnicza i wszystkie jej artykuły, nie tylko art. 4.
Czy to oznacza, że konstytucja ogranicza suwerenność narodu?
Oczywiście, a to ze względu na wartości, których suweren nie może naruszyć. Konstytucja w art. 30 stanowi, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka jest źródłem wolności i praw. Niezależność sądów i niezawisłość sędziów jest ściśle związana z tym, że suwerenem są w istocie wartości. Sędziowie także reprezentują suwerena, ponieważ – w pewnej mierze – reprezentują wartości konstytucyjne, wydając wyroki w imieniu Rzeczypospolitej. Prowadzi to jednak do konfliktu między sędziami i politykami.
Potwierdzeniem suwerenności narodu są postanowienia odnoszące się do zasady podziału władz. Nie można interpretować art. 4 konstytucji w ten sposób, że on unieważnia wszystkie inne artykuły i pozwala nam powiedzieć, że skoro władza zwierzchnia należy do narodu, to jego przedstawiciele nie są związani innymi postanowieniami ustawy zasadniczej. Tak nie jest, ponieważ konstytucja wyklucza tego rodzaju interpretację, gdyż wszystkie postanowienia ustawy zasadniczej, a nie tylko niektóre, mają najwyższą moc prawną. Konstytucję trzeba czytać w całości, a nie we fragmentach.
Podnoszony jest argument, że władza sądownicza nie podlega jakiejkolwiek kontroli – sama się wybiera, sama się nadzoruje, sama wreszcie decyduje, kto zostanie ze stanu sędziowskiego usunięty. Czy to nie jest zaprzeczenie zasady, zgodnie z którą wszystkie władze są równe?
To jest kwestia interpretacji. Władza sądownicza nie znajduje się poza kontrolą, podlega przecież konstytucji i ustawom. Konstytucyjna zasada podziału i równowagi władz oznacza, że władza najwyższa nie jest ulokowana w żadnym ze sprawujących ją podmiotów. W świetle konstytucji więc władza sądownicza znajduje się w systemie wymagającym oddziaływań z innymi władzami, ale jest od nich niezależna i odrębna.
Ten system ma swoją wewnętrzną logikę, którą zinterpretowano w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Szczególnie istotny w tym kontekście jest wyrok dotyczący demokracji konstytucyjnej, w którym stwierdzono, że większość parlamentarna nie może przekształcić Sejmu w organ władzy najwyższej, a to właśnie ze względu na zasadę podziału władz.
Czy jednak gwarancje przysługujące władzy sądowniczej, jak choćby ochrony przez immunitet, nie są zbyt daleko posunięte? Jak to wygląda w porównaniu do innych władz?
Jeżeli chodzi o sędziów, to ponoszą oni odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie. Oczywiście przysługuje im immunitet. Konstytucja mówi bowiem, że sędzia nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności bez uprzedniej zgody sądu określonego w ustawie. Jeżeli zaś chodzi o posłów i senatorów, to od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu nie można ich bez zgody odpowiedniej izby pociągnąć do odpowiedzialności karnej. Jeśli chodzi o działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu deputowanego, to nie może być on pociągnięty do odpowiedzialności ani w czasie trwania mandatu, ani po jego wygaśnięciu. To jest rozwiązanie idące nawet dalej aniżeli gwarancje, które odnoszą się do sędziów.
Czemu to ma służyć?
Ma wykluczyć sytuację, w której bieżąca polityka będzie inspirowała działania związane ze stosowaniem np. prawa karnego w celu osiągnięcia celów politycznych. I tym można uzasadnić przyjęte w konstytucji rozwiązania o charakterze gwarancyjnym, przy czym nie chodzi tutaj tylko o zagwarantowanie bezpieczeństwa prawnego sędziom czy też posłom, lecz o zagwarantowanie go wszystkim obywatelom. Posłowie i sędziowie działający w strachu przed arbitralnym, politycznie motywowanym pociągnięciem do odpowiedzialności nie będą ani prawdziwymi przedstawicielami suwerena, ani prawdziwymi szafarzami sprawiedliwości sprawującymi władzę sądowniczą.
Czy ta delikatna równowaga, jaka przynajmniej formalnie panowała między wszystkim trzema władzami, wydaje się panu zagrożona przez propozycje resortu sprawiedliwości?
Jeżeli weźmiemy pod uwagę, że obok nowego sposobu wybierania sędziów do KRS proponuje się jednocześnie wcześniejsze zakończenie kadencji wszystkich obecnych członków wchodzących w skład sędziowskiej części rady, a także planowane jest wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym KRS będzie miała obowiązek przedstawić prezydentowi co najmniej dwóch kandydatów na sędziów, to do zaburzenia tej równowagi z pewnością dojdzie.
Sędziowie TK są wybierani przez Sejm i to nie budzi żadnych obiekcji...
Tak stanowi konstytucja. Gdyby konstytucja przewidywała w art. 187, że KRS składa się z 15 członków wybieranych spośród sędziów przez Sejm, to sprawa byłaby jasna. Tego rodzaju rozwiązanie byłoby jednak trudno pogodzić z zasadą odrębności i niezależności sądów od innych władz.
A sposób wyboru sędziów TK da się z tymi zasadami pogodzić?
Tak, ponieważ konstytucja przewiduje tego rodzaju wyjątek modyfikujący samą zasadę. Oczywiście można to kwestionować, postulując wprowadzenie innego sposobu kształtowania składu Trybunału Konstytucyjnego, ale dopóki konstytucja nie ulegnie zmianie, to jej postanowienia muszą być respektowane.
Resort uważa, że skoro konstytucja nie mówi wprost o tym, kto wybiera sędziów do Rady, to pozostawia w tej kwestii swobodę ustawodawcy zwykłemu.
Ale takiej interpretacji konstytucji nie da się pogodzić z art. 173, który mówi, że sądy i trybunały są władzą odrębną od innych władz. Ten pomysł wyklucza ową odrębność. Co to za odrębność i niezależność, która polega na tym, że interpretujemy konstytucję w sposób dopuszczający wybór spośród sędziów, ale dokonywany nie przez sędziów? Artykuł 186 konstytucji mówi, że KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jak Rada może strzec tych wartości, skoro sędziowie wchodzący w jej skład nie są wybierani, lecz dobierani przez większość parlamentarną? Te zmiany spowodują, że politycy będą mieli pełną kontrolę nad funkcjonowaniem Rady.
Oni twierdzą co innego: że ich wpływ skończy się z momentem wyboru sędziów do KRS, bo sędziowie będą przecież nadal niezależni i niezawiśli.
Należy jednak wziąć pod uwagę, że projekt przewiduje podział Rady na dwa zgromadzenia, z których jedno ma mieć charakter sędziowski, a drugie polityczno-sędziowski. Aby Rada mogła podjąć decyzję, oba zgromadzenia będą musiały się na nią zgodzić.
To rozwiązanie również będzie naruszać konstytucję?
Ono przekreśli założenia konstytucyjne dotyczące KRS. W myśl ustawy zasadniczej składa się ona z 25 członków, a w tej grupie przewagę mają sędziowie. Łącznie bowiem jest ich 17, licząc z I prezesem Sądu Najwyższego i prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Drugą grupę tworzą czterej posłowie, dwóch senatorów, minister sprawiedliwości i przedstawiciel prezydenta, czyli osiem osób. A z tego wynika, że w art. 187 konstytucji tak skonstruowano skład Rady, żeby przewagę w niej mieli sędziowie, a nie politycy, a my teraz ten zamiar ustrojodawcy odwracamy. Na skutek projektowanych zmian głosy sędziowskiej siedemnastki będą znaczyły tyle samo, ile głosy politycznej ósemki, a więc każdy głos z tej grupy będzie wart 2 i 1/8 głosu sędziowskiego. Tego rodzaju zróżnicowanie jest konstytucyjnie wykluczone.
Jest zagrożenie dla niezależności sądów?
Na skutek projektu dojdzie do zmiany także innych przepisów konstytucji, w tym art. 173, zgodnie z którym sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, art. 186, w myśl którego Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezawisłości sądów i niezależności sędziów, czy wreszcie art. 187 dotyczącego składu KRS i stanowiącego, że kadencja jej członków trwa cztery lata. To jest wbrew woli suwerena, który dał większości parlamentarnej takie poparcie, które nie wystarcza do zmiany ustawy zasadniczej.
Projektodawcy twierdzą jednak, że oni nie skracają kadencji członków, lecz jedynie je wygaszają.
To jest tłumaczenie bardzo formalne. Nie bierze ono pod uwagę efektów tego projektu, czyli jednoczesnego zakończenia kadencji wszystkich członków KRS będących sędziami.
Ich zdaniem jednak bez takiego skrócenia nigdy nie można by wprowadzić nowego sposobu wybierania członków KRS.
To nie jest argument, który pozwalałby wyeliminować regułę konstytucyjną. Na tej samej zasadzie można by powiedzieć, że trzeba skrócić ustawowo kadencję sędziów TK czy też prezydenta, bo bez tego nie da się przeprowadzić zamierzonych zmian. To, że jakiegoś rezultatu nie można osiągnąć, ponieważ konstytucja nie pozwala, nie legitymizuje przecież naruszania ustawy zasadniczej, tylko po prostu wyklucza realizację niezgodnego z konstytucją zamierzenia.
Rządzący twierdzą, że ich propozycje mają pomóc odzyskać zaufanie obywateli do sądów. Niezbyt wysokie, i to od lat.
Sędziowie mają orzekać tak, jak stanowi obowiązujące prawo i w sposób w nim przewidziany. Są więc skrępowani co do kierunku orzekania i stosowanych procedur. Za stan ustawodawstwa w państwie odpowiadają parlamentarzyści będący przedstawicielami suwerena. A o tym, jakie jest prawo, obywatele przekonują się właśnie w sądach. Sędziowie przemawiają przecież w imieniu ustawodawcy. To oni są dla wielu obywateli realną postacią państwa także wtedy, kiedy nie rozwiązuje ono rzeczywistych problemów, legitymizuje bezprawie i niesprawiedliwość społeczną, toleruje wyzysk i nadużycia prawa, akceptuje władzę korporacji i banków oraz ponadpaństwowych struktur biurokratycznych, pozostaje obojętne wobec skali nierówności społecznych i ich konsekwencji. Wobec tego całe odium złego prawa bierze na siebie władza sądownicza. I to jest także jedna z przyczyn negatywnych ocen formułowanych pod jej adresem.
Nie da się jednak zaprzeczyć, że pod adresem sądów formułuje się wiele ocen krytycznych. Zwłaszcza w ostatnim czasie.
I niektóre z nich mają charakter merytorycznych polemik z poglądami prawnymi sędziów znajdującymi wyraz w orzecznictwie. Główny nurt krytyki – wskazującej na takie przyczyny negatywnych opinii na temat wymiaru sprawiedliwości, jak niesprawiedliwość orzeczeń, nierzetelność, stronniczość i brak niezawisłości, niska efektywność sądownictwa i zbyt wysokie koszty jego funkcjonowania, korupcja, braki kadrowe i biurokratyzacja (wymienione w opublikowanym na temat w 2009 roku opracowaniu, którego autorami są M. Bernatt i A. Bodnar) – odzwierciedla brak akceptacji zarówno poszczególnych wyroków, jak i sposobu wyrokowania. Z reguły rozstrzygnięcia sporów toczących się w sądzie nie są aprobowane ani przez stronę wygrywającą, która spodziewała się bardziej wyrazistego sukcesu, ani – co wydaje się naturalne – przegrywającą. W ten sposób wymiar sprawiedliwości kształtuje – wbrew swemu powołaniu – społeczne poczucie niesprawiedliwości i krzywdy. Mamy zatem do czynienia z mechanizmem stałej, w istocie systemowej, delegitymizacji władzy sądowniczej podważającej konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Warto pamiętać, że w świetle badań CBOS w 2016 roku działalność sądów oceniało negatywnie 46 proc. badanych, pozytywnie 29 proc. badanych. W tym samym czasie działalność Sejmu oceniało negatywnie 57 proc. badanych, a pozytywnie 27 proc. badanych. Zaufanie obywateli do Sejmu jest z tej perspektywy mniejsze aniżeli do sądów.
Kiedy powstawała konstytucja, starano się wprowadzić jak najdalej idące formalne gwarancje sędziowskiej niezależności. Po doświadczeniach poprzedniego ustroju było to jak najbardziej zrozumiałe. Może dziś, kiedy już sędziowie w tej niezawisłości trochę okrzepli, aż takie gwarancje nie są potrzebne?
Konstytucyjne gwarancje niezawisłości sędziów i niezależności sądów same w sobie nie zaspokoją pragnienia sprawiedliwości, ale rezygnując z tych rozwiązań gwarantujących sędziom niezawisłość, a sądom niezależność, uczynilibyśmy z konstytucji pozbawiony praktycznego znaczenia zbiór obietnic i haseł. No i w zasadniczy sposób wzmocnilibyśmy kontrolę partii politycznych nad obywatelami.
W jaki sposób?
Dotychczas sędziowie byli jedyną częścią systemu ustrojowego znajdującą się poza kontrolą większości parlamentarnej, a tym samym poza kontrolą polityków. Przy naszej proporcjonalnej ordynacji wyborczej wyniki wyborów zależą przecież w znacznej mierze od woli przywódców partyjnych. To oni bowiem układają listy kandydatów i w ten sposób decydują o poparciu właśnie dla nich. Tak więc to przywódcy partyjni de facto decydują o składzie władzy ustawodawczej, a także wykonawczej, a przynajmniej o składzie Rady Ministrów. Od woli przywódców zależy również to, kto zostanie prezydentem. To przecież partie polityczne przeprowadzają kampanię wyborczą liczących się kandydatów na prezydenta.
I teraz ten ostatni komponent naszego systemu, który był do tej pory niezależny od polityków, miałby zostać im podporządkowany. To by było trudne do pogodzenia nie tylko z konstytucją, lecz także z europejskimi wyobrażeniami o państwie demokratycznym, z tymi wspólnymi tradycjami konstytucyjnymi, o których mówi traktat z Lizbony.
Jest więc o co walczyć.
Wskazuje na to intensywność prób podejmowanych po 1989 roku, a dotyczących podporządkowania sobie sędziów przez władzę wykonawczą. Konsekwencja, z jaką próby te były podejmowane przez kolejnych ministrów sprawiedliwości, częstotliwość zmian w prawie o ustroju sądów powszechnych, to dowody na to, że niezawisłość sędziów i niezależność sądów ma znaczenie. Gdyby było inaczej, to po roku 1989 nie byłoby tak wielu ministrów sprawiedliwości, nie mielibyśmy stanu permanentnej reformy wymiaru sprawiedliwości. To wszystko jest wyrazem dążenia do rządzenia sędziami poprzez reformowanie sądów.
I chyba nikt tak naprawdę nie sprzeciwił się temu procesowi. Nie zrobił tego nawet TK, choć przecież nieraz miał ku temu okazję.
TK w swoich orzeczeniach w istocie otworzył drogę do tych rozwiązań, które są teraz proponowane. W jednym z wyroków stwierdził przecież, że nie do niego należy formułowanie modelowych rozwiązań dotyczących roli ministra sprawiedliwości w sprawowaniu nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi. Wskazał wówczas, że możliwe są różne rozwiązania, a to obowiązujące, które przewiduje uprawnienia nadzorcze dla ministra sprawiedliwości, nie jest sprzeczne z konstytucją. Wskazał przy tym również, że ustawodawca powinien poszukiwać lepszego modelu. Ustawodawca oczywiście takich poszukiwań nie prowadził, natomiast skwapliwie skorzystał z akceptacji przez TK rozwiązań już obowiązujących.
Nie było to jedyne orzeczenie TK, które doprowadziło do tego, że władza wykonawcza tak bardzo się rozochociła w swoich planach względem sądownictwa. Mam tutaj na myśli postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie sporu kompetencyjnego między prezydentem a KRS. Chodziło oczywiście o to, czy prezydent może odmówić wnioskowi KRS o powołanie na urząd sędziego.
Istotnie. W uzasadnieniu tego postanowienia TK wskazał jednak, że prezydent nie ma kompetencji do formułowania opinii alternatywnej w stosunku do opinii wyrażonej przez KRS. A skoro tak, to w prawie musiałyby istnieć sprecyzowane kryteria, które pozwalałyby mu odmówić powołania na urząd sędziego osób wskazanych przez KRS. Kryteria te nie mogą być arbitralne. Można uznać, że takie kryteria już istnieją w konstytucji. Ona bowiem stanowi, że prezydent stoi na straży bezpieczeństwa państwa. A skoro tak, to w procesie powoływania sędziów bierze tę przesłankę pod uwagę, z tym jednak zastrzeżeniem, że może to czynić tylko w granicach zakreślonych przez samą konstytucję oraz ustawy. A to oznacza, że prezydent może odmówić powołania na urząd sędziego, ale powinien tę odmowę szczegółowo uzasadnić i wcześniej to zasygnalizować KRS poprzez swojego przedstawiciela. Arbitralna odmowa oznaczałaby natomiast, że prezydent w istocie stosuje dyskrecjonalne, a więc polityczne kryteria powoływania sędziów odnoszące się do oceny sposobu, w jaki orzekali. Mogłoby to oznaczać trudną do pogodzenia z konstytucją ingerencję w sferę niezawisłości sędziowskiej.
Teraz ten spór wraca, a to za sprawą skargi, jaką do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyło trzech sędziów niepowołanych w zeszłym roku przez prezydenta. Liczą oni na przełamanie dotychczasowej linii orzeczniczej, zgodnie z którą sądy nie mają prawa kontrolować decyzji prezydenta, gdyż to jego osobista prerogatywa. Czy sądy mogą sobie taką kompetencje przyznać?
To istotnie jest prerogatywa prezydenta, ale to jeszcze nie oznacza, że jego aktywność w tym zakresie jest wyłączona spod reguł obowiązujących w konstytucji. Powoływanie sędziów ma się bowiem odbywać zgodnie z art. 2, art. 10, art. 173 czy art. 186 konstytucji. W szczególności odmowa powołania powinna zostać uzasadniona. Co więcej, proces powoływania musi być prowadzony tak, aby nie sprowadzał immanentnego ryzyka zagrożenia niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Jeżeli akceptujemy te reguły, a jednocześnie uznajemy, że w systemie ustrojowym państwa nie istnieje żadna możliwość wskazania prezydentowi sposobu interpretowania konstytucji, to tym samym akceptujemy sytuację, w której prezydent jest poza konstytucją.
Już się zresztą zdarzało, że władza sądownicza wskazywała prezydentowi, jakie są jego zadania, tak jak TK wskazał mu, że jego obowiązkiem jest przyjęcie ślubowania od sędziów prawidłowo wybranych przez Sejm. Co więcej, sama konstytucja dopuszcza sytuację, w której postępowanie prezydenta może być przedmiotem oceny władzy sądowniczej. Mam tutaj na myśli Trybunał Stanu.
Być może więc i Naczelny Sąd Administracyjny odnajdzie swoją właściwość do zabiegania o respektowanie przez głowę państwa art. 8 konstytucji, który mówi, że to właśnie ona jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
