Zamawiający kierują się w swoich działaniach rutyną, nie zawsze dostrzegając cele, jakim służą zamówienia publiczne. Koncentrują się na kwestiach formalnych, a mniej uwagi poświęcają rezultatom - mówi Jacek Sadowy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
Jeszcze nie przeszła przez rząd jedna nowelizacja prawa zamówień publicznych, a już przygotowujecie następną. Nie lepiej było zrobić to za jednym zamachem?
Nie było to możliwe. Prace nad implementacją do polskiej ustawy – Prawo zamówień publicznych nowej dyrektywy obronnej rozpoczęły się dużo wcześniej i przeszły już pewien etap prac legislacyjnych. Zmiany te dotyczą przede wszystkim prawa europejskiego. Natomiast kolejne propozycje wykraczające poza regulacje europejskie przygotowane zostały w ostatnim czasie.
Co w takim razie należy zmienić poza sferą wynikającą z prawa europejskiego?
Zanim odpowiem na to pytanie, warto wskazać, co już udało się zrobić. Jeszcze przed czterema, pięcioma laty zamówienia publiczne były postrzegane jako jedna z głównych przeszkód inwestycyjnych. Praktyka pokazuje, że postępowania o udzielenie zamówienia przebiegają obecnie w sposób bardziej konkurencyjny, efektywny oraz sprawny. Zajmujemy trzecie miejsce pod względem szybkości procedur przetargowych w Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Użył pan sformułowania „były postrzegane”. Czy nie było przypadkiem tak, że procedury zamówieniowe obarczano winą za niepowodzenia, chociaż tak naprawdę leżała ona gdzie indziej?
Niepowodzenia wynikały z dwóch przyczyn – braku profesjonalizmu zamawiających i przeformalizowania procedur. To drugie było szczególnie widoczne w postępowaniach o największych wartościach, które dotyczyły realizacji najważniejszych zadań publicznych, jak np. budowa infrastruktury. Przykładem może być przepis dotyczący skargi do sądu, która blokowała możliwość zawarcia umowy na wiele miesięcy, a koszt jej wniesienia wynosił jedynie 3 tys. zł. Skarga była wnoszona niezależnie od jej zasadności. Warto podkreślić, iż odformalizowanie nie dokonało się kosztem przejrzystości. Zmalała bowiem liczba zamówień udzielanych z wolnej ręki, a więc zwiększyła się otwartość na konkurencję. Blisko 85 proc. zamówień udziela się w procedurach konkurencyjnych, podczas gdy jeszcze kilka lat temu było to zaledwie 65 proc.
Co z tego jednak, że procedury są konkurencyjne, skoro niewielu przedsiębiorców chce w nich startować. Jesteśmy na trzecim od końca miejscu w UE pod względem średniej liczby składanych ofert.
To jest kolejne poważne wyzwanie, przed którym stoimy. O ile procedury zostały już odformalizowane, teraz musimy przeprowadzić zmiany mające na celu zwiększenie konkurencyjności. Zachęcić przedsiębiorców do ubiegania się o publiczne kontrakty.
Jak tego można dokonać?
Konieczne jest usunięcie przepisów, które zniechęcają przedsiębiorców do udziału w rynku zamówień publicznych. Ale również, co jest dużo trudniejsze, musimy zmienić mentalność osób odpowiedzialnych za przetargi.
Zacznijmy od przepisów. Co planujecie w nich zmienić?
Proponujemy wiele zmian. Przede wszystkim chcielibyśmy zlikwidować obowiązek składania przez wykonawców dokumentów potwierdzających spełnianie warunków. Na etapie przetargu wystarczyłoby samo oświadczenie przedsiębiorcy, że spełnia te warunki.
Dopiero po wyborze oferty zwycięski wykonawca musiałby przedstawiać komplet dokumentów. Z jednej strony usunięto by barierę zniechęcającą do przystępowania do postępowania, z drugiej zaś wykonawca z najlepszą ofertą miałby większą motywację, by złożyć wymagane dokumenty, bo będzie już wiedział, że ma kontrakt w garści.
A jeśli okazałoby się, że jednak nie spełnia warunków?
Wówczas o przedstawienie dokumentów proszony byłby drugi w kolejności wykonawca.
Co jednak, gdyby okazało się, że on również nie dysponuje wymaganymi dokumentami?
Rozważenia wymaga, czy wówczas przetarg nie powinien zostać powtórzony. Nie można doprowadzić do sytuacji, w której zamawiający zawiera umowę np. z piątym wykonawcą z listy, bo to wypaczałoby sens przetargu.
Barier, które odstraszają od startu w przetargach, jest chyba więcej. Dla przykładu – zatrzymywanie wadium z powodu tego, że wykonawca nie zdoła uzupełnić dokumentów. Firmy, zwłaszcza te, które dopiero zaczynają ubiegać się o zamówienia publiczne, często zwyczajnie nie wiedzą, że nie są w stanie spełnić warunków. A obecne przepisy karzą je za to utratą wadium.
Mógłbym dyskutować, czy rzeczywiście jest to podstawa do zatrzymania wadium. Intencją ustawodawcy było przeciwdziałanie zmowom przetargowym. Niestety, często jest interpretowany na niekorzyść uczciwych wykonawców. Dlatego też proponujemy usunąć go z ustawy. Bez wątpienia może on zniechęcać przedsiębiorców do brania udziału w przetargach.
Wspomniał pan, że poza przepisami trzeba też zmienić mentalność urzędników odpowiedzialnych za przetargi. Czy nie jest przypadkiem tak, że oni nawet chcieliby postępować bardziej elastycznie, ale boją się, bo przyjdzie kontrola i zostaną ukarani? Może trzeba pomyśleć o zmianie nie tyle mentalności urzędników, ile osób, które ich kontrolują?
Obserwujemy, że zamawiający kierują się w swoich działaniach rutyną, nie zawsze dostrzegając cele, jakim służy udzielanie zamówień publicznych. Zamawiający koncentrują się na formalnych kwestiach, natomiast mniej uwagi poświęcają osiągniętym rezultatom przeprowadzonej procedury. Przykładowo jeżeli w przetargu nieograniczonym uzyskujemy tylko jedną ofertę, to przetarg, nawet prawidłowy pod względem formalnym, w mojej ocenie nie zrealizował swojego zasadniczego celu, jakim jest otwarcie na konkurencję i uzyskanie efektów ekonomicznych. Wpływ na takie postawy ma wiele czynników, również i to, że organy kontroli dokonują oceny przeprowadzonej procedury pod względem legalności bez uwzględniania jej efektywności.
Niedawno DGP pisał o problemie posługiwania się cudzym doświadczeniem w przetargach i związanymi z tym patologiami. Dla wielu ekspertów jest to w tej chwili największa bolączka zamówień publicznych. Firmy handlują referencjami, inne ukrywają się za słupami startującymi dla pozoru w przetargach, jeszcze inne udzielają zaświadczenia po to, by manipulować cenami. Zamierzacie coś z tym zrobić?
Przepisy unijne nakazują dopuszczać posługiwanie się cudzym potencjałem i nie możemy tego zabronić. Prawo mamy w tym zakresie takie same jak w całej Unii Europejskiej, a tylko u nas zwraca się na to zagadnienie szczególną uwagę.
Czy oznacza to, że nie zamierzacie tu nic zmieniać?
Myślę, że bardziej chodzi o interpretację przepisów niż o ich brzmienie, które wynika wprost z prawa europejskiego. Firma, która użycza swojego doświadczenia, powinna uczestniczyć w realizacji zamówienia. Wynika to z brzmienia przepisu, jego celu, którym jest zapewnienie należytego wykonawstwa zamówienia, a także orzecznictwa ETS. Jak inaczej podmiot trzeci może przekazać wiedzę czy doświadczenie, które są nierozerwalnie związane z jego działalnością?
Na koniec spytam o informatyzację zamówień. Zgodnie z waszymi planami mają one od początku do końca być przeprowadzane w internecie. Nie rzucacie się na głęboką wodę?
Wierzę w możliwość informatyzacji udzielania zamówień publicznych, choć rozwiązanie to powinno być wprowadzane stopniowo. Najpierw planujemy zmiany, które umożliwiłyby udzielanie zamówień wyłącznie w sposób elektroniczny, dopiero później, po sprawdzeniu działania systemu informatycznego, można wprowadzić ustawowy obowiązek prowadzenia postępowań w sposób elektroniczny.
Już dzisiaj znamy przykłady państw, w których z powodzeniem wszystkie zamówienia są udzielane wyłącznie w sposób elektroniczny, jak np. w Portugalii czy Korei Płd.
Czy oznaczałoby to konieczność wykupienia bezpiecznego podpisu elektronicznego przez wszystkich wykonawców, chcących startować w przetargach?
Niekoniecznie. Ich weryfikacja mogłaby następować poprzez ePUAP. Co więcej, wykonawcy nie musieliby składać zaświadczeń z urzędów, np. ZUS, bo system sam, łącząc się z odpowiednimi rejestrami, sprawdzałby, czy nie zalegają ze składkami. Oczywiście w tej chwili nie jest to możliwe, ale są to jedynie przeszkody techniczne, które w mojej ocenie da się pokonać.