W związku z toczącymi się pracami nad nowelizacją ustawy o grach hazardowych w prasie ukazało się wiele artykułów prezentujących planowane zmiany i oceniających ich skutki. Tymczasem warto by się zastanowić, jakie postanowienia obecnego prawa, niekoniecznie objęte projektowaną nowelizacją, należałoby zmienić w celu realizacji postulatu liberalizacji rynku czy też zwiększenia katalogu licencjonowanych w Polsce gier hazardowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nadrzędne cele – ochronę użytkowników, uszczelnienie rynku czy ograniczenie szarej strefy – może przynieść właśnie liberalizacja i wynikające z niej poszerzenie zakresu licencjonowanego hazardu, zwłaszcza kręgu podmiotów uprawnionych na mocy odpowiednich koncesji lub zezwoleń na świadczenie usług hazardowych online.

Gra hazardowa i gra hazardowa online

Obecna ustawa o grach hazardowych nie definiuje, czym są... gry hazardowe. Planowana nowelizacja precyzuje, że są to gry losowe, zakłady wzajemne, gry w karty oraz gry na automatach. Dalej definiuje poszczególne typy gier hazardowych.

Co do gier hazardowych urządzanych w sieci – planowana nowelizacja będzie zawierać szczególne odniesienie. Mianowicie będzie stanowić, że ustawie podlega urządzanie gier hazardowych w sieci, w tym takich, których zasady odpowiadają zasadom gier losowych i gier na automatach. Interpretując takie postanowienie literalnie, należałoby dojść do wniosku, że po nowelizacji ustawie nie będzie podlegać urządzanie w sieci gier, których zasady odpowiadają zasadom zakładów wzajemnych czy też gier w karty. O ile takie wyłączenie z katalogu gier hazardowych online nie było umyślną intencją ustawodawcy, w celu uniknięcia wątpliwości należałoby doprecyzować planowane zmiany do artykułu 1 ust. 2 ustawy.

Gry odpłatne i nieodpłatne

Tradycyjnie rozumienie słowa „hazard” obejmuje gry i zakłady, w których jest pewna stawka i w których można coś wygrać. W większości gry hazardowe to takie, w których można otrzymać nagrodę pieniężną lub rzeczową, a żeby wziąć w nich udział, trzeba wpłacić określoną stawkę. Ustawa często modyfikuje takie językowe, intuicyjne rozumienie tego pojęcia. Stanowi mianowicie, że loteria promocyjna, w której można uczestniczyć nieodpłatnie poprzez nabycie towaru, usługi lub innego dowodu udziału w grze, jest grą losową (a więc grą hazardową), o ile podmiot ją urządzający oferuje wygrane pieniężne lub rzeczowe.

Zaskakująca zmiana znajdzie się w zmodyfikowanej definicji loterii audiotekstowej, którą obecna ustawa uznaje za grę losową (a więc hazardową). Jeśli nowelizacja wejdzie w życie w obecnym kształcie, loterią audiotekstową będzie loteria, w której uczestniczy się przez odpłatne połączenie telefoniczne lub wysyłanie wiadomości tekstowych niezależnie od tego, czy podmiot ją urządzający oferuje wygrane pieniężne lub rzeczowe. Skąd taki wniosek? Nowelizacja usunie z definicji loterii audiotekstowej wymóg oferowania wygranej, pozostawiając taki wymóg przy wszystkich pozostałych typach gier losowych. Jeśli taka zmiana nie jest intencją ustawodawcy, to należałoby odpowiednio poprawić artykuł 2 ust. 1 pkt 11 ustawy.

Najbardziej zaskakująca w świetle intuicyjnego rozumienia gry hazardowej jest definicja gry na automatach. Według obecnie obowiązującego prawa są to gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, z elementem losowym. Co istotne, nie musi on przeważać – wystarczy jakikolwiek, nawet najdrobniejszy. Ustawa przewiduje, że za wygraną rzeczową uważa się również możliwość przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział lub rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze. Jeśli gra ma charakter losowy i jest organizowana „w celach komercyjnych”, to ustawa uznaje ją za grę na automatach, nawet gdy grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej.

Obecna definicja gry na automatach jest zdecydowanie za szeroka, gdyż w praktyce za hazard uznaje każdą formę rozrywki na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerach czy telefonach komórkowych, jeśli tylko można się w niej doszukać jakiegokolwiek elementu losowości, o ile tylko można w niej coś wygrać. Obecna definicja nie bierze pod uwagę faktu, iż wiele z takich gier komputerowych lub na smartfony wymaga od grającego rozwinięcia lub wykorzystania jego umiejętności. W zakresie, w jakim wynik zależy od umiejętności grającego, a nie przypadku, nie powinna być ona automatycznie kwalifikowana jako gra hazardowa.

Przypatrzmy się np. rozgrywanej na komputerze lub smartfonie grze w warcaby lub szachy, w której nagrodą jest możliwość rozegrania kolejnej partii. Jest urządzenie elektroniczne, jest element losowości w postaci pierwszego ruchu zaproponowanego przez program, a także nagroda – możliwość kontynuowania gry. Uznanie z tego względu szachów lub warcabów za grę hazardową, a w konsekwencji komputera lub smartfon za automat do gier – którego nie można posiadać bez uzyskania licencji i spełnienia obowiązków rejestracyjnych – wydaje się jednak absurdem.

Idąc dalej, jeśli gra komputerowa czy smartfonowa jest organizowana w celach komercyjnych (brak definicji takich celów) i ma charakter losowy, to jest hazardową grą na automatach nawet wtedy, kiedy nic w niej wygrać nie można, nawet udziału w następnej rozgrywce lub przedłużenia samej gry. Jeśli więc ktoś zorganizuje na swojej stronie internetowej grę o charakterze losowym, np. pasjans, w celu np. zatrzymania użytkownika na tej stronie w trakcie emisji na niej reklam (cel komercyjny), to dostarczenie takiej bezpłatnej dla użytkownika rozrywki, w której nic nie można wygrać, będzie stanowić hazardową grę na automacie, a jej urządzenie – a nawet udział w niej – może się zakończyć sankcjami karnymi.

Dlatego też definicja gier na automatach z art. 2 ust. 3–5 obecnej ustawy powinna zostać zawężona wyłącznie do odpłatnych gier o charakterze losowym na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe. Tam, gdzie gracz nie ryzykuje wpłaconą stawką, nie ma wygranej pieniężnej lub rzeczowej, a w samej grze umiejętności przeważają nad elementem losowym, nie powinno być mowy o grze hazardowej.

Hazardowe gry w karty

Cieszy natomiast planowana zmiana definicji gier w karty. Jako hazardowe będą traktowane tylko te gry w black jacka, pokera czy bakarata, które są rozgrywane o nagrody pieniężne lub rzeczowe. Dla zapewnienia spójności terminologicznej planowany artykuł 2 ust. 5a powinien jednak mówić o wygranych pieniężnych lub rzeczowych, a nie o nagrodach.

Automaty i urządzenia do gier

Obecna ustawa i jej znowelizowana wersja zakazują urządzania gier na automatach przez podmioty nieposiadające stosownej koncesji. Po nowelizacji samo posiadanie automatów będzie zakazane. Nie było do tej pory definicji automatu do gier, a więc przedmiotu takiego zakazu. Projekt nowelizacji zawiera za to definicję urządzenia do gier.

Mają to być wszelkie urządzenia, z wykorzystaniem których możliwe jest prowadzenie gry hazardowej, oraz takie, których działanie wpływa na prowadzenie gier. Zgodnie z językową definicją urządzenie to mechanizm służący do wykonania określonych czynności . Jak podnoszono już w prasie, tak szerokie ujęcie może powodować absurdalne sytuacje, w których nie tylko sam stół do ruletki, lecz również dowolny element wyposażenia kasyna będzie można uznać za urządzenie do gier. Nie ma przecież wątpliwości, że oświetlające wnętrze lampy wpływają na możliwość prowadzenia gier, a w pokera gra się z wykorzystaniem stołu i krzeseł.

Tak szeroka definicja urządzenia do gier wydaje się zbędna. Lepiej byłoby zdefiniować same automaty, których posiadanie bez odpowiedniej licencji będzie zakazane, np. przez zmianę planowanego art. 4 ust. 1 pkt 3 na definicję automatu do gier jako urządzenia mechanicznego, elektromechanicznego lub elektronicznego, w tym komputerowego, na którym urządzane są gry hazardowe. Dzięki takiej zmianie uniknęlibyśmy wątpliwości, czy prywatny komputer lub smartfon, z którego użytkownik korzysta, by brać udział w jakiejś grze, staje się automatycznie urządzeniem lub zakazanym automatem do gier.

Zakres państwowego monopolu

Planowana nowelizacja znacząco poszerza zakres monopolu Skarbu Państwa w dziedzinie gier hazardowych. Poza tradycyjnie należącymi do niego grami liczbowymi, loteriami pieniężnymi oraz telebingo nowelizacja chce pod monopol poddać urządzanie gier na automatach poza kasynami gier oraz cały sektor hazardowych gier online poza zakładami bukmacherskimi oraz loteriami promocyjnymi.

Ustanowienie tak szerokiego zakresu monopolu uderzy w operatorów prywatnych, których swoboda prowadzenia działalności w tym zakresie zostanie wyłączona. W związku z brakiem harmonizacji przepisów w dziedzinie hazardu na poziomie unijnym problematyczna stanie się sytuacja operatorów zagranicznych świadczących swoje usługi na podstawie swobód traktatowych. Samo ograniczenie wolności prowadzenia działalności w Polsce może również nie sprostać wymogom testu proporcjonalności, który zezwala na ograniczanie swobód, jednak jedynie gdy jest ono niezbędne i proporcjonalne, a zatem jeśli zastosowanie mniej uciążliwych środków nie pozwoliłoby na osiągnięcie właściwego poziomu ochrony interesu publicznego – tutaj rozumianego jako ochrona użytkowników przed zagrożeniami wynikającymi z patologicznego hazardu.

Wobec skąpej treści uzasadnienia w tym zakresie trudno zgodzić się z tezą, że tylko podmiot kontrolowany kapitałowo przez Skarb Państwa i działający zgodnie z ustawą oraz na podstawie zatwierdzonych regulaminów gier jest w stanie zapewnić należyty poziom ochrony graczy. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji nie znalazło się należyte uzasadnienie, dlaczego operatorzy prywatni działający zgodnie z tą samą ustawą oraz na podstawie podobnych, zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych regulaminów już takiej samej ochrony zapewnić nie mogą.

Jednym z celów nowelizacji jest przekierowanie graczy korzystających obecnie z oferty operatorów nielicencjonowanych na strony operatorów krajowych. W tym celu poszerza się listę typów gier hazardowych online dostępnych w Polsce, a jednocześnie zastrzega się prawie cały zakres tych gier w internecie (poza zakładami wzajemnymi i loteriami promocyjnymi) dla monopolu państwowego. A więc z jednej strony ustawodawca dostrzega, że odpowiednio licencjonowane gry hazardowe, w tym online, są rozrywką, z której mogą korzystać obywatele (i taka ocena zasługuje na aprobatę), a z drugiej strony ustawodawca uważa, że obywatele – czy też, szerzej, polscy rezydenci – mogą z takiej licencjonowanej rozrywki korzystać wyłącznie wtedy, gdy kupują usługę państwowego monopolisty. Poza zakresem jego usług graczy należy chronić przed skutkami hazardu, generalnie zakazując (z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych online) udziału w grach hazardowych w internecie i penalizując go. Zgodność takiego planowanego ujęcia monopolu – mającego przecież chronić graczy przed patologicznym hazardem – zarówno z konstytucją, jak i prawem unijnym może budzić uzasadnione wątpliwości.

Dlatego odpowiednie przepisy zmienianego art. 5 powinny raczej mieć następującą postać:

1) brak zmian w obecnym ust. 1 ustawy wskazującym zakres monopolu Skarbu Państwa;

2) przyjęcie proponowanego w planowanej nowelizacji postanowienia ust. 1a o grach multijurysdykcyjnych;

3) zawężenie zakresu planowanego monopolu Skarbu Państwa w ust. 1b wyłącznie do gier hazardowych w internecie o zasadach odpowiadających zasadom gier losowym;

4) wyraźne wyłączenie w planowanym ust. 1c z zakresu monopolu Skarbu Państwa zakładów wzajemnych, gier w karty, gier na automatach oraz loterii promocyjnych online;

5) postanowienie w ust. 1d, że działalność w zakresie gier na automatach poza kasynami może być wykonywana w licencjonowanych salonach gier na automatach przy dodaniu postanowień umożliwiających ponownie operatorom prywatnym otrzymywania koncesji lub zezwoleń na urządzenie gier na automatach.

Poker

Pierwszą pozytywną zmianą w zakresie pokera jest uznanie w planowanym artykule 2 ust. 5a pokera (tak jak i pozostałych wymienionych w nim gier w karty) za grę hazardową tylko wtedy, kiedy gra jest rozgrywana o nagrody pieniężne lub rzeczowe. Oznacza to, że w innych przypadkach sam poker nie stanowi gry hazardowej, a tym samym nie podlega regulacji ustawy. Jeśli pojawia się jakakolwiek nagroda, poker zmienia swój charakter z gry karcianej na hazardową grę w karty.

Pozytywne jest też ponowne umożliwienie organizowania gier w pokera poza kasynami przez podmioty posiadające odpowiednie koncesje – zarówno w formie rozgrywki uczestnika przeciwko operatorowi, jak i turnieju pomiędzy uczestnikami. Co więcej, turnieje będzie można również organizować poza kasynami bez posiadania odpowiedniej koncesji, pod warunkiem zatwierdzenia regulaminu, rozgrywania turnieju w wydzielonym miejscu, zgłoszenia do właściwego dyrektora izby celnej oraz pod dodatkowym warunkiem, że wygraną będą wyłącznie nagrody rzeczowe o wartości nieprzekraczającej 50 proc. kwoty bazowej, która obecnie wynosi 4063,75 zł.

W planowanej nowelizacji brakuje umożliwienia polskim graczom udziału w międzynarodowych turniejach pokerowych rozgrywanych online, w których spotyka się światowa czołówka i w których Polacy regularnie odnoszą sukcesy. Niestety, nowelizacja zastrzega cały sektor gier hazardowych online z wyjątkiem zakładów wzajemnych oraz loterii promocyjnych do zakresu monopolu Skarbu Państwa, zakazując jednocześnie osobom przebywającym na terenie Polski uczestnictwa w jakichkolwiek grach organizowanych przez operatora niewykonującego monopolu Skarbu Państwa czy też przez operatora nieposiadającego wymaganego zezwolenia. W związku z tym wskazane byłoby wyłączenie pokera online z zakresu monopolu Skarbu Państwa, umożliwienie operatorom prywatnym uzyskania licencji na pokera online oraz zezwolenie polskim graczom na udział w międzynarodowych turniejach pokerowych rozgrywanych online.

Blokowanie treści i płatności

W celu zagwarantowania skutecznego ograniczenia udziału w rynku operatorów nielicencjonowanych w Polsce planowane jest blokowanie treści oraz płatności.

Samo blokowanie treści w internecie może budzić uzasadnione wątpliwości co do zgodności z zasadą wolności słowa. Do rozważenia pozostaje, czy są to środki absolutnie konieczne, a z uwagi na swoją dolegliwość, czy zdadzą test proporcjonalności.

Opłaty za korzystanie z wyników sportowych

Od chwili zakończenia współzawodnictwa sportowego jego wyniki stanowią informację publiczną. Można je znaleźć w serwisach informacyjnych i nie są one tajemnicą. Może więc dziwić pozostawienie w art. 31 ust. 2 proponowanej znowelizowanej ustawy warunku, iż operator zakładów wzajemnych dotyczących wyników sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt jest zobowiązany uzyskać zgodę krajowych organizatorów takiego współzawodnictwa na wykorzystanie jego wyników.

Organizacje takie często żądają tytułem opłaty określonego ułamka przychodów osiągniętych przez operatora. Tym samym taki system stanowi swoisty prywatny podatek nałożony na obrót operatorów posiadających krajowe licencje, dodatkowo pomniejszając ich przychód w porównaniu z operatorami spoza Polski, którzy takich opłat ponosić nie muszą. Taka opłata powinna zostać zlikwidowana.

Podstawa podatku od gier

Obecny system poboru podatku od gier przewiduje różne stawki i podstawy opodatkowania dla poszczególnych typów gier hazardowych. Stawki podatku wynoszą od 2,5 proc. (zakłady wzajemne na sportowe współzawodnictwo zwierząt na podstawie zezwoleń udzielanych wyłącznie na ich urządzanie) do 50 proc. (gry na automatach, cylindryczne, w kości, w karty, z wyłączeniem pokera rozgrywanego w formie turnieju). Najczęściej podstawą opodatkowania jest obrót operatorów (czyli suma wpływów ze sprzedaży losów, dowodów udziału w grze, kartonów do gry czy suma wpłaconych stawek). Jedynie w przypadkach loterii audiotekstowej, gier cylindrycznych, gry w kości i w karty (ale z wyjątkiem pokera rozgrywanego w formie turnieju) oraz gier na automatach mamy do czynienia z podatkiem od przychodu brutto z gier (tzw. GGR – gross gaming revenue), czyli sumą wpłaconych przez uczestników gier środków pomniejszoną o wypłaty wygranych. Natomiast w pokerze rozgrywanym w formie turnieju podstawą opodatkowania jest kwota wygranej pomniejszona o kwotę wpisowego za udział w turnieju.

Dodajmy do tego, że podstaw opodatkowania poszczególnych rodzajów gier nie można sumować. To znaczy, że jeśli na jakiejś grze hazardowej operator poniósłby stratę, to nie może rozliczyć jej z zyskiem na innej prowadzonej grze.

Właśnie ten skomplikowany system, z bardzo wysokim obciążeniem podatkowym, powoduje, iż polski rynek licencjonowanych operatorów hazardu online nie jest atrakcyjny dla operatorów działających poza Polską. Polscy operatorzy radzą sobie z zapłatą takiego podatku obrotowego poprzez przerzucenie jego ciężaru na graczy – np. w przypadku zakładów wzajemnych pomniejszają automatycznie stawianą przez uczestnika kwotę o kwotę podatku od gier. Stąd też, nawet przy takich samych stawkach, zakład postawiony u licencjonowanego w Polsce bukmachera jest dla gracza mniej korzystny niż zagraniczny – z postawionych u licencjonowanego operatora 10 zł do gry wchodzi tylko 8,80 zł (1,20 zł z punktu widzenia gracza od razu przepada tytułem 12-proc. podatku obrotowego, który operator krajowy musi odprowadzić do Skarbu Państwa). Niezależnie od tego już pobranego podatku, jeśli uczestnik uzyska wygraną o wartości powyżej 2280 zł (tj. kwoty zwolnionej z opodatkowania, o ile spełnione są dodatkowe wymogi), to ponownie zapłaci podatek – tym razem dochodowy od wygranych w wysokości 10 proc. Gracz płaci więc dwa razy.

W prasie postuluje się zastąpienie obecnych różnorakich, wskazanych w art. 73 ustawy podstaw opodatkowania jedną uniwersalną w postaci przychodu brutto z gier (GGR). Do rozważenia również pozostaje, czy nie należałoby ujednolicić rozmaitych stawek opodatkowania zawartych w art. 74 ustawy, zastępując je jedną. Można by wówczas dopuścić sumowanie podstaw opodatkowania, co zapewne znacząco uprościłoby obecny system opodatkowania. Umiarkowana stawka takiego podatku mogłaby (jak w innych krajach europejskich) dodatkowo zachęcić operatorów zagranicznych do wejścia na polski rynek.

Z postawionych u licencjonowanego operatora 10 zł do gry wchodzi tylko 8,80 zł. 1,20 zł przepada tytułem 12-proc. podatku obrotowego, który operator musi odprowadzić do Skarbu Państwa. Jeśli uczestnik wygra więcej niż 2280 zł, to ponownie zapłaci podatek – tym razem dochodowy od wygranych w wysokości 10 proc. Gracz płaci więc dwa razy.

Nowelizacja ma stanowić, że ustawie podlega urządzanie gier hazardowych w sieci, w tym takich, których zasady odpowiadają zasadom gier losowych i gier na automatach. Interpretując takie postanowienie literalnie, należałoby dojść do wniosku, że nie będzie jej podlegać urządzanie w sieci gier, których zasady odpowiadają zasadom zakładów wzajemnych czy też gier w karty.