Takiej historii porażek, kłopotów, afer oraz dziwnych zbiegów okoliczności nie napisałby żaden scenarzysta filmowy. Kiedy więc słyszę o kolejnym podejściu do stworzenia nowoczesnego dowodu osobistego z tzw. warstwą elektroniczną, nie czuję wielkiego entuzjazmu. Już nie robią na mnie wrażenia wygłaszane po raz kolejny zapewnienia, że dzięki e-dowodowi obywatele zyskają dostęp do usług e-administracji, dzięki czemu dodatkowo państwo sporo zaoszczędzi na utrzymaniu urzędników.

Nie odczuwam entuzjazmu, choć tym razem do e-dowodu nie przekonują tylko politycy i urzędnicy. Bo nawet eksperci uważają, że operacja tym razem ma szansę zakończyć się sukcesem. Jednak zanim do tego dojdzie, jedno jest pewne: wciąż jest źródłem zamieszania, przepychanek o wpływy i walki o pieniądze.

A.D. 2010, 2011, 2013 i 2015

Trudno zliczyć, który to już ostateczny termin wdrożenia dowodów z chipem. A zaczęło się tak niewinnie. Polska do peletonu państw, które zapowiedziały wprowadzenie supernowoczesnej – przynajmniej jak na tamte czasy – metody identyfikacji obywateli, dołączyła już w 2008 r.

To wtedy, tuż przed wejściem w nową, bardzo szczodrą dla Polski finansową unijną perspektywę, zapowiedziano, że jednym z najważniejszych projektów informatycznych będzie wprowadzanie nowego dowodu, a nawet więcej – całego programu „pl.ID-Polska ID karta”. „W ramach projektu pl.ID wdrożony zostanie elektroniczny dowód tożsamości z funkcją uwierzytelnienia w systemach IT jednostek sektora publicznego. Zrealizowana zostanie także przebudowa, modernizacja i integracja istniejących rejestrów państwowych oraz informatyzacja urzędów stanu cywilnego” – informowało w 2009 r. MSWiA. Po przetłumaczeniu na polski oznaczało to: damy wam, drodzy obywatele, nowe dowody, które będą miały wbudowany elektroniczny chip. W nim będą zapisane takie informacje, które pozwolą potwierdzać waszą tożsamość i załatwiać przez internet wszelkie sprawy z administracją. Co więcej – by to zadziałało, zrobimy porządek w danych zbieranych w rejestrach USC.

Program pilotażowy „pl.ID-Polska ID karta” miał zostać uruchomiony już w 2010 r., a e-dowody miały się stać powszechne rok później. Tak, tak – 5 lat temu. Ale szybko okazało się, że kampania wymiany dowodów nie jest taka prosta, jak to sobie zakładano. Owszem, w 2010 r. Sejm przyjął ustawę, mającą otwierać drogę do wprowadzenia dowodów elektronicznych, która została nawet podpisana przez prezydenta Bronisława Komorowskiego. Ale wszyscy wiemy, że papier zniesie wszystko. W rzeczywistości nie było najmniejszych szans, by projekt udało się zrealizować w tak ekspresowym tempie. Brakowało wielu aktów wykonawczych, które były niezbędne, a rejestry państwowe okazały się być o wiele trudniejsze do uporządkowania.

Pierwsze przesunięcie terminu wprowadzenia e-dowodów było drobne: z początku 2011 r. na lipiec tego roku. I miało związek z decyzją ówczesnego ministra spraw wewnętrznych Jerzego Millera o wyłonieniu producenta nowego dokumentu nie w ramach zwykłego przetargu, lecz w uproszczonej procedurze tzw. dialogu konkurencyjnego. Przystąpiło do niego pięć firm: Gildia, Consortia, DGT, Sygnity, Wasko oraz Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych, czyli spółka Skarbu Państwa wyspecjalizowana w wytwarzaniu urzędowych dokumentów, od lat odpowiedzialna za wydawanie także dowodów osobistych.

Dziś wydaje się oczywiste, że „puszczenie” takiego zamówienia na rynek musiało wywołać awanturę. Ale wtedy tego jakoś nie przewidziano. I zaczęło się. Resort skarbu naciskał na MSW, by to PWPW zajęła się e-dowodami, z kolei poszczególni uczestnicy „dialogu” rozmawiali ze sobą i MSW głównie za pomocą prawników przed Krajową Izbą Odwoławczą i sądami, składając kolejne skargi, pytania i odwołania od zasad wyboru wykonawcy zamówienia. Nie ma się co dziwić tej gorączce, bo chodziło o ogromne pieniądze. Całą kampanię wymiany dowodów wyceniano nawet na 400 mln zł.

Niespodziewanie Sejm w kwietniu 2011 r., choć już pokazywano wizualizacje nowych dowodów, zdecydował o przesunięciu terminu ich wprowadzenia na 2013 r. Co więcej, by zapobiec kłopotom związanym z formułą dialogu, MSW wystąpiło do służb z wnioskiem o objęcie przetargu tzw. tarczą antykorupcyjną. Ale nie na wiele się to zdało. Gdy trwały kolejne przepychanki dotyczące wyboru producenta, wybuchła bomba: korupcja we władzach Centrum Projektów Informatycznych. Ta mało znana jednostka była odpowiedzialna za przygotowanie reformy rejestrów państwowych – w tym za PESEL2, niezbędnych do wypuszczenia nowych e-dowodów, oraz za sam projekt pl.ID. – To był ogromny pech. Bo sama koncepcja zreformowania rejestrów i na tej podstawie przygotowania nowoczesnego dokumentu pozwalającego identyfikować obywatela przed e-urzędami naprawdę była dobra. Jednak kukułcze jajo w postaci Andrzeja M. rozbiło cały system – uważa obecny wiceminister cyfryzacji Piotr Woźny.

Aresztowanie Andrzeja M. to był początek. Szybko postawiono zarzuty kolejnym osobom, media ujawniły coraz bardziej szokujące informacje o łapówkach, a politycy domagali się zawiadomienia Komisji Europejskiej o „skażeniu korupcją” projektów wykonywanych z unijnych dotacji i wstrzymania certyfikacji całej „osi” zaplanowanej do budowy e-administracji. – W takiej atmosferze trafiłem na ten projekt jako nowy minister spraw wewnętrznych. Co więcej, okazało się, że choć od pierwszych zapowiedzi o pracy nad pl.ID mijały właśnie trzy lata, to nie była gotowa najważniejsza część projektu, czyli poprawa funkcjonowania rejestrów państwowych. W tym tego głównego, czyli PESEL – wspomina Jacek Cichocki, ówczesny szef MSW. – Pamiętajmy, że te rejestry pochodziły z przełomu lat 70. i 80. i były pełne dziur oraz błędów. To od ich uzupełnienia i wypracowania tzw. zasad referencyjności, czyli tego, by one ze sobą nawzajem pracowały, trzeba było zacząć całą operację – dodaje Cichocki.

Jak nie CPI, to COI

Sytuację z sypiącymi się kolejnymi wielkimi systemami (bo oprócz pl.ID źle się działo także w ePUAP czy w eZdrowiu) miało uratować nowo utworzone Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Ale ono także okazało się nieskuteczne. I kiedy już wiadomo było, że także termin 2013 r. jest nie do utrzymania, projekt pl.ID odebrano niesławnemu Centrum Projektów Informatycznych (wtedy już podległemu resortowi administracji i cyfryzacji) i przekazano do nowej jednostki – Centralnego Ośrodka Informatyki.

I tak rozpoczęło się nowe podejście do e-dowodów. Przetarg, który kilka lat wcześniej wydawał się być idealnym pomysłem, zaczęto odkręcać. Teraz, a dokładniej przed kilkoma tygodniami, podczas obrad sejmowej komisji spraw wewnętrznych Maria Sosnowska, dyrektor Centrum Personalizacji Dokumentów przy MSWiA, tak to wspominała: „Niestety istniało realne ryzyko, z˙e polski dowód osobisty be?dzie produkowany przez firme? z kapitałem zagranicznym, nad która? pan´stwo polskie nie posiada z˙adnego nadzoru. Na szcze?s´cie w 2012 r. przetarg udało sie?, oczywis´cie w konsultacji z Ministerstwem Spraw Wewne?trznych, uniewaz˙nic´”.

Decyzja o unieważnieniu przetargu na e-dowody niespecjalnie kogokolwiek zaskoczyła, ale za to spore poruszenie wywołała decyzja o kolejnej zmianie w ustawie o dowodach osobistych. Tym razem nie tylko ogłoszono kolejną, nową datę (2015 r.), lecz przede wszystkim tak naprawdę z całego pomysłu e-dowodów zostawiono tylko warstwę biometryczną, bez elektronicznej.

Chwileczkę? E-dowody bez warstwy elektronicznej? Tak, choć brzmi to kuriozalnie, właśnie taka decyzja zapadła. Z projektu „pl.ID-Polska ID karta” został już tylko pl.ID bez karty. – To nie było w żadnym razie tak, że niespodziewanie ktoś zdecydował o pogrzebaniu całego projektu. Po prostu dopiero wtedy, w 2012 r., do sprawy podeszliśmy w rozsądny sposób i na wdrażanie e-dowodów spojrzeliśmy od strony tego, na czym mają się opierać, czyli rejestrów państwowych, a te były w bardzo złym stanie. Zapadła decyzja, by zaczekać z wprowadzaniem e-dowodów do czasu opracowania jednolitej polityki w zakresie uwierzytelniania obywateli – wspomina Roman Kusyk, były zastępca dyrektora departamentu ewidencji państwowych w MSW z czasów Jacka Cichockiego i Bartłomieja Sienkiewicza.

E-dowód bez e

Trzeba przyznać, że w takim myśleniu było sporo zdrowego rozsądku. Ale co nas, obywateli, interesują jakieś rejestry? I problemy z nimi. Miały być przecież nowe dowody.

– I były – zarzeka się Jacek Cichocki.

– Ale nie elektroniczne.

Były minister wzdycha: – Nie, ale też pamiętajmy, że pl.ID to nie miał być projekt prowadzący do wydania plastiku z chipem, tylko zreformowania całego systemu rejestrów o obywatelach i dostosowania naszych dowodów do unijnych wymogów. I to zrobiliśmy.

– To był raczej lifting. Wprowadzono nowy wzór dokumentu, większe zdjęcie, drobne zmiany.

– Na pierwszy rzut oka to wyglądało jak lifting. W rzeczywistości najważniejsze było to, że wprowadziliśmy nowe, wymagane przez UE zabezpieczenia i że wreszcie udało się ogarnąć bałagan w rejestrach. Owszem, odeszliśmy od pierwotnych założeń projektu i trzeba było sporo przenegocjować z Komisją Europejską, ale jednak uważam, że udało nam się odnieść sukces – zapewnia były szef MSW.

Rzeczywiście, po rezygnacji z warstwy elektronicznej w dowodach trzeba było przedstawić KE do certyfikacji nowy projekt. Co więcej, roztoczyła się nad nim ogólnie zła aura. Pracę COI nad pl.ID sprawdzało więc wnikliwie CBA. Korupcji się nie dopatrzyło i zarzutów nikomu nie postawiło, ale sporo krytycznych uwag miało. Głównie dotyczących słabego nadzoru nad COI; że jednostka ta, nie posiadając odpowiednich uprawnień, dostawała niemal bez przetargów kolejne zlecenia w ramach prac nad pl.ID; że umowy między MSW a COI nie chroniły wystarczająco mocno interesów MSW. – Tam były tylko uwagi, nie było zarzutów złamania przepisów. Na pewno można było od strony prawnej wiele kwestii lepiej rozwiązać, lecz goniły nas czas i konieczność uratowania sypiącego się projektu. A to naprawdę udało się zrobić tylko dzięki przekazaniu prac do COI – zarzeka się Cichocki.

To co w jego oczach jest sukcesem, w oczach obecnego kierownictwa resortu cyfryzacji już niekoniecznie. Minister Anna Streżyńska, choć to z jej inicjatywy COI został poddany nadzorowi jej resortu, i choć o szefie tej instytucji Nikodemie Bończy-Tomaszewskim wypowiadała się jeszcze kilka miesięcy temu z szacunkiem, to jednak na początku tego roku niespodziewanie zarząd tego ośrodka zdymisjonowała. I to właśnie za pl.ID. Z opublikowanych przez MC dokumentów wynikało, że „Minister jest obecnie pozbawiony skutecznych narzędzi nadzoru (wpływu) na decyzje strategiczne i indywidualne w zakresie działalności COI”, a „brak skutecznego nadzoru nad COI (...) skutkuje przede wszystkim negatywnymi konsekwencjami dla Ministra z tytułu realizacji umowy na realizację zadań związanych z budową Systemu Rejestrów Państwowych (SRP) – projekt pl.ID”.

Efekt kolejnego zamieszania: pod koniec 2015 r. trzeba było projekt zgłosić do Komisji Europejskiej jako „niefunkcjonujący”. To pewnego rodzaju wybieg, by nie musieć oddawać już wydanych unijnych pieniędzy. Obiecano jednocześnie, że e-dowody pojawią w późniejszym terminie – ale nie późniejszym niż marzec 2019 r. Przepadło jednak 60 mln zł, które uznano za skażone korupcją z czasów „infoafery”.

Były szef COI broni się, że podległa mu instytucja wykonała wszystko, co zostało zapisane w studium wykonalności oraz w umowie z MSW. – Nie chodzi tylko o to, że wszystkie zlecone prace zostały dostarczone i odebrane. Najważniejsze, że Polska ma działający od roku System Rejestrów Państwowych, który stał się cyfrowym sercem państwa. Zintegrował w jedno bazy i dał dostęp do danych z każdego miejsca. Dzięki temu możemy np. załatwić dowód w dowolnym urzędzie, a służby nie dostają aktualizacji co 2 tygodnie, tylko natychmiast. Nawarstwione przez dziesięciolecia błędy w danych są poprawiane, rejestry są bezpieczne, udało się też zbudować fundament do rozwoju e-usług. Ten proces rozpoczęliśmy, tworząc serwis Obywatel.gov.pl, z którego już korzysta pół miliona ludzi miesięcznie – zapewnia Nikodem Bończa-Tomaszewski.

A może mID?

Jeżeli zastanawiacie się, drodzy czytelnicy, po co tak rozwlekle (choć uwierzcie, że to naprawdę i tak tylko pobieżne przypomnienie) opisuję historię dowodów, których się nie doczekaliśmy, to odpowiedź jest prosta: ponownie usłyszeliśmy, że zaraz je otrzymamy.

Rząd właśnie ujawnił szczegóły planu „Od papierowej do cyfrowej Polski”, a w centrum zapowiadanej rewolucji znów znajduje się stary, dobry e-dowód. I ma się pojawić lada chwila. W 2017 r., oprócz plastikowego eID, czyli dokumentu z chipem na warstwę elektroniczną, ma być także dostępny mID, czyli dowód osobisty w smartfonie. – Zintegrowany z kartą kredytową, kartą studencką czy kartą miejską, prawem jazdy, ubezpieczeniem zdrowotnym lub z tymi innymi wszystkimi rzeczami umieszczonymi w telefonie komórkowym, który jest dobrym nośnikiem informacji – przed kilkoma dniami taką wizję roztaczała minister cyfryzacji Anna Streżyńska, opowiadając o mID.

Jak bardzo wygodnie jest takie rozwiązanie, można się przekonać po wizycie w Estonii. Obywatele tego kraju mają dowody w smartfonach. – Wystarczy wejść w aplikację, zalogować się i już mam dostęp nie tylko do mojego konta w banku, bo to za jego pomocą następuje potwierdzenie cyfrowej tożsamości, lecz także do dziesiątek e-usług. I mogę zdalnie, np. z Polski, sprawdzić w elektronicznym dzienniku, czy moje dzieci dziś są grzeczne w szkole, rozliczyć podatki lub zapisać się do lekarza – mówił mi przed kilkoma tygodniami prof. Linnar Viiki, jeden ze współtwórców estońskiego projektu e-administracji.

Tyle że estoński model dowodu, choć robiący wrażenie, nie ma na razie szans zastąpić tradycyjnego „plastiku” – choćby z tego powodu, że nie spełnia jednej z podstawowych funkcji, czyli dokumentu podróży. Ale i samo eID, choć mniej spektakularne, jeżeli się w końcu pojawi u nas w rozszerzonej formule – czyli jako karta dostępu do służby zdrowia czy prawo jazdy – będzie sporym skokiem w budowie praktycznej i przydatnej e-administracji. – Ten rok, który zdawać się może krótkim okresem, jest jak najbardziej realnym terminem. Mamy gotowe rejestry, mamy technologie, ustawa o dokumentach pisana w MSWiA zdejmie z nas obowiązek organizowania długotrwałego i trudnego przetargu, bo już jest praktycznie jasne, że za produkcję dowodów będzie odpowiadać PWPW. Zasadniczą kwestią jest teraz dogranie, co dokładnie ma się znaleźć w warstwie elektronicznej, jakie będą to funkcjonalności, bo to one zdecydują o tym, czy e-dowód będzie ułatwieniem – przekonuje minister Woźny.

– Nad tym projektem ciąży jakieś fatum albo ktoś rzucił na niego zły urok. Dokładnie 10 lat temu pracowałem w zespole wdrażającym paszporty biometryczne. To też było nowatorskie jak na tamten czas rozwiązanie i jakoś udało się wszystko bez awantur, bez zarzutów, bez przesuwania terminów wdrożyć – rozkłada ręce Bartłomiej Klinger, współautor raportu o informatyzacji państwa w latach 2004–2015, przygotowanego dla obecnego wiceministra spraw wewnętrznych Jarosława Zielińskiego. – Zresztą czy te dowody, gdy się w końcu pojawią, będą teraz tak wielkim skokiem cywilizacyjnym? Kilka lat temu owszem. Ale teraz? – zastanawia się.

– Co według pana będzie sukcesem? To, że się w ogóle pojawią?

– Raczej to, że obywatel choć raz w miesiącu użyje ich do konkretnej usługi.