Jeśli w życie wejdzie nowa ustawa o prokuraturze, minister sprawiedliwości stanie się superśledczym. Chodzi nie tylko o efekt połączenia funkcji prokuratora generalnego (PG) i szefa resortu. Kluczowe są dodatkowe przepisy, dające możliwość ingerencji w postępowania prowadzone na każdym poziomie.

Nowa ustawa hierarchizuje i centralizuje prokuraturę, a osobie, która nią kieruje, daje możliwość ręcznego sterowania – od podejmowania decyzji w poszczególnych śledztwach po informowanie o ich rezultatach wybranych osób czy mediów. Największe znaczenie ma art. 8 par. 1 dotyczący wyniku postępowania prokuratorskiego. Przepis ten stanowi: „Prokurator przełożony uprawniony jest do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego”. A prokurator generalny ma być przełożonym wszystkich prokuratorów. Ponadto PG (podobnie jak inni przełożeni) będzie mógł wydawać polecenia prowadzącym postępowania. Chodzi m.in. o przeszukania, przesłuchania itp. – Jeśli np. jest źle prowadzona sprawa na poziomie prokuratury rejonowej, to prokurator generalny powinien mieć prawo do ingerencji – uzasadnia nowe propozycje poseł PiS Michał Wójcik, przedstawiciel wnioskodawców projektu.

Do tego dochodzą przepisy, które pozwalają przekazywać dane ze śledztwa nie tylko organom państwa, lecz także „innym osobom”, jeśli informacje te mogą być „istotne dla bezpieczeństwa państwa i jego prawidłowego funkcjonowania”. Inny zapis pozwala przekazywać mediom informacje z postępowania przygotowawczego bez zgody prokuratora prowadzącego.

Wątpliwości wobec tak daleko idących uprawnień zgłasza część środowiska. – Sprzeciwiam się koncepcji prokuratury rządowej działającej na polecenie, a taki model proponuje PiS. W demokratycznym państwie prawa prokuratura i prokuratorzy powinni być niezależni – komentuje Edward Zalewski, były prokurator krajowy.

Autorzy ustawy przekonują, że to jedynie próba zbudowania sprawnego narzędzia do walki z przestępczością. – Nasza prokuratura jest skostniała i anachroniczna. Musi być przemodelowana, by skutecznie chroniła życie, zdrowie i mienie obywateli. Za efekty jej działania odpowiada prokurator generalny, który musi mieć do tego odpowiednie instrumenty – podkreśla poseł Wójcik.

PiS w projekcie ustawy pisze w art. 3, że zadania prokuratury prokurator generalny i podlegli mu prokuratorzy realizują przez prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych i sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami. Podobny zapis istnieje dziś, tyle że nowe uprawnienia pozwalające na bezpośrednie ingerowanie w prowadzone śledztwa.

Wizja, że minister sprawiedliwości i prokurator generalny stanie któregoś dnia jako oskarżyciel przed sądem, nie wydaje się tak odległa. Konstrukcja projektu ustawy daje mu bowiem faktycznie możliwości osobistego (bezpośredniego lub pośredniego) kierowania podległą prokuraturą. Dziś nawet jeśli przełożony nie zgadza się z podwładnym i uzna, że popełnia on błąd, nie może mu kazać zmienić takiej decyzji. Może co najwyżej sam wydać decyzje albo zlecić opracowanie projektu decyzji według własnych wytycznych i sam ją podpisać.

Po zmianach prokurator, który sprzeciwi się przełożonemu, niewiele będzie miał do powiedzenia. Zgodnie z projektem w takim wypadku może tylko żądać zmiany polecenia, wyłączenia go od czynności albo od udziału w sprawie. Ale o tym, co dalej, decydował będzie przełożony albo przełożony przełożonego.

– Powrót do rozwiązań sprzed 2009 r. budzi wątpliwości. Uważam, że zakaz wydawania takich poleceń z możliwością wydawania osobistej decyzji przez przełożonego, gdy nie zgadza się z decyzją prowadzącego sprawę, stanowi przynajmniej teoretycznie silniejszą gwarancję niezależności. Ale moje doświadczenia i wielu moich kolegów wskazują, że oba rozwiązania są często w praktyce martwe. Pod rządami jednych i drugich regulacji prokuratorzy, którzy prowadzili sprawy wbrew oczekiwaniom przełożonych, na drugi dzień ich nie prowadzili. Jedynym rozwiązaniem jest wprowadzenie zakazu odbierania i przenoszenia spraw do innych jednostek. Tego w projekcie brakuje – ocenia Jacek Skała, szef prokuratorskich związkowców.

Pozycja prokuratorów tym bardziej osłabnie, że wprowadzenie zmian oznacza także rewolucję kadrową w prokuraturze. Obecne funkcje może stracić pół tysiąca prokuratorów. Może, gdyż z dniem wejścia w życie przepisów część znajdzie się w likwidowanych jednostkach jak Prokuratura Generalna czy apelacyjna, a z kolei prokuratorzy funkcyjni w prokuraturach okręgowych i rejonowych z automatu zostaną zdymisjonowani. O tym, kto zachowa funkcję lub trafi na odpowiadające stanowisko w prokuraturze krajowej lub regionalnych, zdecyduje Zbigniew Ziobro, bo prokurator generalny ma decydujący głos we wszystkich nominacjach. Żaden z dotychczasowych ministrów sprawiedliwości i prokuratorów generalnych nie miał takiej władzy.

Wreszcie obecny projekt daje ministrowi sprawiedliwości pełną swobodę budowania przekazu medialnego z prowadzonych śledztw lub przekazywania informacji o nich wybranym osobom. Pytani o to autorzy projektu mówią, że może chodzić np. o przedstawicieli organizacji międzynarodowych. Ale równie dobrze może to wyglądać na wyciągnięcie wniosków z krytyki wobec Zbigniewa Ziobro po tym, jak był ministrem sprawiedliwości w latach 2005– –2007. Zarzucano mu wówczas, że przekazywał prezesowi Jarosławowi Kaczyńskiemu (zanim ten został premierem) informacje ze śledztw przeciwko mafii węglowej. Jeśli ustawa wejdzie w życie, nowy prokurator generalny będzie miał podstawę prawną, by to robić. Kolejny paragraf tego artykułu pozwala prokuratorowi generalnemu, ale też szefom jednostek prokuratury lub wskazanym przez nie prokuratorom przekazywać informacje ze śledztw bez zgody prokuratora prowadzącego.

Nowe propozycje zakładają też, że prokurator generalny, a więc i minister sprawiedliwości, musi być prawnikiem. W świetle rozbudowanych obowiązków prokuratorskich jest to logiczne, ale ogranicza także polityczną konkurencję do tej funkcji. 

Specprokurator, instytucja znana na świecie

Na fali afery Watergate w Kongresie zapanowało przeświadczenie, że do badania spraw związanych z łamaniem prawa na najwyższych szczeblach władzy potrzebny jest organ niezależny od „zwykłego” aparatu sprawiedliwości, nieograniczony w swoich śledztwach ramami czasowymi, personalnymi i finansowymi. Przed 1973 r. tylko dwa razy powołano „specjalnych prokuratorów” (special prosecutor); osobnego desygnowano także do zbadania afery Watergate.

Kongres chciał jednak umocowania prawnego tej instytucji. Uchwalona w 1978 r. ustawa Ethics in Government Act ustanawiała „niezależnych radców” (independent counsel). Od tej pory prokurator generalny miał powoływać taką osobę za każdym razem, kiedy pojawiło się podejrzenie łamania prawa przez wysokich rangą urzędników federalnych. Superprokuratorzy zajmowali się m.in. aferą Iran-Contras, czyli sprzedażą przez rząd federalny broni Iranowi, z której to transakcji zysk został użyty do finansowania nikaraguańskich rebeliantów Contras. Ustawa wymagała także, żeby ważność przepisów o radcach co pięć lat przedłużał Kongres.

Wbrew jednak zamierzeniom ustawodawców, superprokuratorów powoływano zazwyczaj do spraw błahych, rychło stali się też elementem rozgrywek politycznych. Autorytet urzędu został nadwątlony zwłaszcza za kadencji Billa Clintona, kiedy w pewnym momencie jednocześnie swoje śledztwa prowadziło siedmiu niezależnych radców. Tylko dochodzenie Kennetha Starra trwało cztery lata i kosztowało 40 mln dol.; chociaż Starr został powołany do zbadania tzw. afery Whitewater, dotyczącej inwestycji w nieruchomości małżeństwa Clintonów, to jego mandat rozszerzono o kilka innych spraw, w tym aferę z Moniką Levinsky. To ostatecznie pogrzebało wiarygodność urzędu i Kongres w 1999 r. nie przedłużył ważności przepisów o niezależnych radcach. Jednocześnie funkcja taka została utworzona w ramach Departamentu Sprawiedliwości.

OPINIE

Groźny projekt z przepisami niezgodnymi z kodeksem postępowania karnego

Proponowana ustawa zakłada, że zmiany albo uchylenia decyzji końcowej prokuratora w śledztwie będzie mógł dokonywać nie tylko bezpośredni przełożony – jak dotychczas – ale także każdy przełożony, czyli nawet sam prokurator generalny. A więc minister sprawiedliwości. To odejście od dzisiejszego modelu, który miał prokuratorom gwarantować niezależność. Obecnie prokurator generalny nie ma takich instrumentów. Bo w Prokuraturze Generalnej nie prowadzi się postępowań, a zmiany co do decyzji końcowych w śledztwach prowadzonych na szczeblu prokuratury apelacyjnej mogą dokonywać tylko szefowie tych jednostek. W projekcie pojawia się też groźny przepis pozwalający prokuratorom generalnemu i krajowemu na ujawnianie osobom trzecim, bliżej niedookreślonym, informacji o konkretnych śledztwach (art. 12). I to nawet bez zgody prokuratora prowadzącego sprawę. Może rozumiałbym, gdyby przepis stanowił furtkę do ujawniania informacji innym organom państwa, np. w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa, ale trudno sobie wyobrazić, aby można było informować tak naprawdę każdego, komu zechce tajemnicę śledztwa ujawnić prokurator generalny lub prokurator krajowy. Ten zapis traktuję jako wyjątkowo niebezpieczny. Mogę sobie wyobrazić, że może chodzić o ujawnienie tajemnicy śledztwa politykom, ale też dziennikarzom. Wprowadzono także odrębny przepis pozwalający na informowanie mediów o przebiegu śledztwa, nawet bez zgody oskarżyciela prowadzącego sprawę. Dla mnie to kuriozum, aby takie decyzje zapadały ponad głową osoby, która najlepiej zna sprawę. Co jest ważniejsze – fakt medialny czy dobro śledztwa? Dziś prowadzący sprawę bierze odpowiedzialność za dobro śledztwa i nie musi się przejmować polityką medialną. W mojej ocenie te przepisy są niezgodne z kodeksem postępowania karnego, który traktuje prokuratora jako gospodarza postępowania samodzielnie decydującego o zakresie ujawnianych informacji ze śledztw. To moja osobista ocena, rada dopiero zajmie stanowisko w sprawie projektu.

To nie jest projekt dla Ziobry, tylko dla każdego ministra sprawiedliwości

Państwo będzie silne, jeśli będzie silna prokuratura. W naszej koncepcji zbliżamy prokuraturę do władzy wykonawczej, bo jest jej częścią. A najważniejszą osobą w polskiej prokuraturze będzie minister sprawiedliwości, prokurator generalny, który musi mieć narzędzia do kształtowania kadr i prowadzenia polityki walki z przestępczością. On jest zwierzchnikiem wszystkich prokuratorów w Polsce. Chcemy odejść od dzisiejszego modelu, w którym prokurator generalny ma związane ręce i w efekcie mamy wycieki dokumentów z prokuratury, niezakończoną sprawę Amber Gold i przykłady innych tego typu spraw, w których jest dużo pokrzywdzonych, a mało winnych. W takich przypadkach politycy rozkładają ręce i mówią: nie odpowiadamy za to, to niezależna prokuratura. A prokuratorzy mówią: nie jesteśmy niezależni, bo nie mamy pieniędzy ani instrumentów do sprawnego działania. Mieliśmy przykład jednoczesnego prowadzenia przez dwie różne prokuratury śledztw o zabójstwo Marka Papały, gdzie każda z nich typowała innego podejrzanego. To się musi skończyć, dlatego prokurator generalny musi dostać uprawnienia, by do takich tragicznych sytuacji nie dochodziło. Prokuratura ma walczyć z przestępczością. Cała prokuratura, bo dziś znaczna jej część, około 30 proc., zajmuje się wizytacją, ocenami i kontrolami swoich kolegów. To nie jest dobry model. A co do sugestii, że to projekt przygotowany pod obecnego ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobrę: jest on przygotowany dla każdego ministra sprawiedliwości, bo pracujemy nad systemem, który ma przetrwać wiele lat. Nie jesteśmy wyjątkiem, taki model działa też w innych krajach. Nie mówię, że wszystkie zapisy są idealne i wspaniałe. Będziemy starali się ich bronić, ale jesteśmy otwarci na dyskusję, ale merytoryczną, a nie polityczną.